Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

• Название: Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
• Автор: Сборник статей
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-7205-1083-1

Сборник статей, посвященных исследованию правового статуса государственных корпораций, продолжает серию публикаций в сфере конституционной экономики. Ответственный редактор сборника – руководитель Лаборатории конституционной экономики ГУ «Высшая школа экономики» Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев, в числе авторов – генеральный директор государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» доктор юридических наук A.B. Турбанов, специалисты в области административного права – A.B. Винницкий и Э.В. Талапина, гражданского и предпринимательского права – Д.В. Пятков, А.Я. Курбатов, В.В. Бондаренко, В.П. Мозолин, В.В. Долинская, в области конституционного и финансового права – H.A. Шевелева, в области экономического анализа права – В.В. Кесслер (юридический факультет Гумбольдского университета, г. Берлин) и другие авторы.

Данные о госкорпорациях как правовом явлении, полученные совместными усилиями специалистов в области административного, гражданского права, экономического анализа права, обобщаются на основе применения методов конституционной экономики – нового научно-практического направления, образовавшегося на стыке конституционного права и экономики.

Авторов объединяют выводы о том, что вопрос, надо ли сохранять госкорпорации как самостоятельную организационно-правовую форму, необходимо решать не только исходя из внутренней логики гражданского права, но и руководствуясь положениями конституционного права. Межотраслевой юридико-экономический анализ проблем госкорпораций позволяет обосновать следующий вывод: система юридических лиц должна быть подвергнута корректировке путем признания в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц публичного права.

---

Эти теоретические размышления подтверждаются соответствующими эмпирическими результатами, имевшими место до сего времени. При проведении по поручению Президента проверки ГК Генеральной прокуратурой и Контрольным управлением Администрации Президента в отношении ГК «Ростехнологии» в числе прочих были установлены следующие недостатки: предпринимательская деятельность вне указанных законом целей; нецелевое и неэффективное использование переданных средств; неправомерное отчуждение имущества (причем возбуждено было 22 уголовных дела); произвольное размещение заказов, а также оплата сторонних организаций по выполнению услуг, входящих в обязанности сотрудников корпорации. Далее было установлено, что 11 из 16 заседаний наблюдательного совета с 12 декабря 2007 г. по 1 сентября 2009 г. проводились заочно, т. е. в отсутствие ее членов. На заседаниях в присутствии членов отчеты исполнительных органов госкорпораций слушались без предварительной проверки предоставленной информации[91]. Дополнительно антимонопольная служба, которая также принимала участие в проверке, возбудила 225 административных дел против Ростехнологии в связи с нарушением антимонопольного законодательства[92]. Все это стало публично известно только из-за решения Президента использовать предоставленные ему контрольные полномочия; подобные ad Аос-мероприятия со стороны высшего государственного поста не могут служить постоянной заменой разумного корпоративного управления.

Это бросает также свет на роль общества; в конечном итоге граждане как принципалы правительства являются действительным собственником имущества, переданного ГК. Контроль со стороны общества возможен тогда, когда имеется доступ к релевантной информации.

На фоне этих результатов должен последовать взгляд на возможное будущее развитие ГК. Год 2009 был обозначен активной деятельностью Президента в отношении ГК: началось в марте опубликованием Концепции развития законодательства о юридических лицах, которая был разработана Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Данный Совет, который подчинен непосредственно Президенту, занял весьма критическую позицию по отношению к ГК и рекомендовал в целом их упразднение, связанное с преобразованием существующих ГК в другие соответствующие их задачам организационно-правовые формы[93]. В августе Президент поручил указанную проверку всех ГК со стороны Генеральной прокуратуры и Контрольного управления Администрации Президента. В своем докладе председатель Контрольного управления рекомендовал в свете результатов проверки различные законодательные изменения. В ноябре в Послании Федеральному Собранию РФ Президент высказался критически в отношении организационно-правовой формы ГК, что кульминировало в многозначительном высказывании: «Я считаю эту форму в современных условиях в целом бесперспективной»[94]. Наконец, Президент поручил Председателю Правительства представить предложения по реформированию госкорпораций[95]. Соответствующие разработанные Министерством экономического развития РФ предложения по изменению законодательства были опубликованы в марте 2010 г.[96].

Сделанные в связи с этим предложения можно подразделить на две категории: они или трактуют отдельные аспекты функционирования ГК, или занимаются принципиально вопросом: имеет ли данная организационно-правовая форма право на существование в будущем. Здесь будут оценены только предложения из первой категории, так как детальная оценка к возможным будущим сценариям (особенно по возможному преобразованием ГК в АО) выходит далеко за рамки данной статьи.

Стали публичными следующие предложения:

контроль за деятельностью ГК со стороны Счетной палаты так же, как со стороны других органов государственного контроля и надзора, в том числе Федеральной службы по бюджетному надзору;

распространение законодательства о государственных закупках[97] на поставку товаров и оказание услуг в снабженческой деятельности ГК;

воспрепятствование конфликтам интересов, особенно через введение правовых институтов «сделки с заинтересованностью» и «крупные сделки»;

установление особых процессов принятия решений по таким сделкам, также, как соответствующие требования к документации;

распространение на сотрудников ГК различных обязанностей, ограничений и запретов, алогичных установленным для государственных гражданских служащих, включая необходимость предоставления сведений о полученных доходах и имуществе; запрет на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческих организации; запрет на осуществление предпринимательской деятельности;

введение ключевых показателей эффективности с целью внедрения в ГК систем оплаты труда, основанных на достижении поставленных целей;

регулирование ответственности управления ГК за достижение поставленных перед корпорациями целей также, как за сохранность и эффективность использования имущества;

единое регулирование деятельности представителей государства в наблюдательных советах ГК, включая вопросы отчетности, а также возможности включения в состав наблюдательных советов независимых директоров.

С точки зрения теории права собственности, эти предложения можно оценить положительно, поскольку большинство указанных предложений предназначены исключению оппортунистического поведения менеджмента. Это касается установления определенных сделок, вопросы по которым менеджмент не может самостоятельно решать (например, сделки с заинтересованностью), а также распространения законодательства о государственных закупках на снабженческую деятельность ГК. Данными положениями может быть установлен определенный процесс принятия решений и, таким образом, уменьшена свобода менеджмента в принятии решений.

Другие положения способны, по меньшей мере, создать стимулы, способные редуцировать оппортунистическое поведение. Это касается необходимости предоставления сведений о полученных доходах и имуществе и запрета побочной деятельности, поскольку таким образом может быть предотвращено возникновение конфликтов интересов. Подобное поведенческое значение имеют мероприятия, которые предназначены усилить контроль за деятельностью менеджмента: поднадзорность всех ГК контролю со стороны Счетной палаты и других органов контроля повышает уплотнение контроля, в то время как введение ключевых показателей эффективности и обязанность документации для отдельных сделок улучшают информационное основание для контроля. Такие виды последующего контроля не могут с самого начала препятствовать возникновению ущербного поведения, но они учитываются контролируемыми органами и «удорожают» его оппортунизм. Улучшению контроля должно способствовать также единое регулирование деятельности представителей государства в наблюдательном совете, особенно введение положений об отчетности и ответственности, которые сейчас отсутствуют. Так же обстоит дело с включением в состав наблюдательных советов независимых директоров. Помимо усиления профессионализма в надзорной деятельности, это мероприятие могло способствовать редуцированию имманентной опасности коллизии между интересами корпорации и политическими целями.

Наконец, планируемое введение оплаты труда, основанной на достижении поставленных целей, а также режима ответственности менеджмента, предоставляет возможность для причастности менеджмента к праву на доход как в положительном, так и в отрицательном смысле и тем самым редуцировать асимметрию интересов между государством как принципалом и менеджментом как агентом. В целом можно установить, что предложенные изменения законодательства представляются способными исправить принципиальные недостатки в концепции ГК. Это относится, однако, только к внутренним контрольным механизмам и системе стимулов; желательный контроль со стороны рынка будет по-прежнему отсутствовать.

В заключение еще одно замечание. В настоящей статье отсутствует общее рассуждение преимуществ частной собственности по сравнению с государственной собственностью на корпорации. Это не должно означать, что таковые не существуют. В настоящее время превосходство частной собственности с точки зрения корпоративного управления практически повсеместно признано, что в первую очередь связано со структурой стимулов для участвующих актеров. При государственной собственности особенно редуцированы контрольные стимулы, так как государственные контролеры сами являются не «собственниками», а только агентами действительных собственников, т. е. граждан без собственного монетарного интереса в успехах корпорации; граждане в качестве собственников не обладают ни необходимой информацией, ни прочими ресурсами, чтобы осуществлять действенный контроль[98]. Подробное представление данной проблемы отсутствует по причине, что она относится ко всем корпорациям с полным или преобладающим участием государства. Следует отметить, что с этой точки зрения упразднение или, в крайнем случае, модификация ГК необходима, поскольку она полностью исключает в актуальной форме участие частного капитала.