Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

• Название: Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
• Автор: Сборник статей
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-7205-1083-1

Сборник статей, посвященных исследованию правового статуса государственных корпораций, продолжает серию публикаций в сфере конституционной экономики. Ответственный редактор сборника – руководитель Лаборатории конституционной экономики ГУ «Высшая школа экономики» Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев, в числе авторов – генеральный директор государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» доктор юридических наук A.B. Турбанов, специалисты в области административного права – A.B. Винницкий и Э.В. Талапина, гражданского и предпринимательского права – Д.В. Пятков, А.Я. Курбатов, В.В. Бондаренко, В.П. Мозолин, В.В. Долинская, в области конституционного и финансового права – H.A. Шевелева, в области экономического анализа права – В.В. Кесслер (юридический факультет Гумбольдского университета, г. Берлин) и другие авторы.

Данные о госкорпорациях как правовом явлении, полученные совместными усилиями специалистов в области административного, гражданского права, экономического анализа права, обобщаются на основе применения методов конституционной экономики – нового научно-практического направления, образовавшегося на стыке конституционного права и экономики.

Авторов объединяют выводы о том, что вопрос, надо ли сохранять госкорпорации как самостоятельную организационно-правовую форму, необходимо решать не только исходя из внутренней логики гражданского права, но и руководствуясь положениями конституционного права. Межотраслевой юридико-экономический анализ проблем госкорпораций позволяет обосновать следующий вывод: система юридических лиц должна быть подвергнута корректировке путем признания в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц публичного права.

---

В заключение еще одно замечание. В настоящей статье отсутствует общее рассуждение преимуществ частной собственности по сравнению с государственной собственностью на корпорации. Это не должно означать, что таковые не существуют. В настоящее время превосходство частной собственности с точки зрения корпоративного управления практически повсеместно признано, что в первую очередь связано со структурой стимулов для участвующих актеров. При государственной собственности особенно редуцированы контрольные стимулы, так как государственные контролеры сами являются не «собственниками», а только агентами действительных собственников, т. е. граждан без собственного монетарного интереса в успехах корпорации; граждане в качестве собственников не обладают ни необходимой информацией, ни прочими ресурсами, чтобы осуществлять действенный контроль[98]. Подробное представление данной проблемы отсутствует по причине, что она относится ко всем корпорациям с полным или преобладающим участием государства. Следует отметить, что с этой точки зрения упразднение или, в крайнем случае, модификация ГК необходима, поскольку она полностью исключает в актуальной форме участие частного капитала.

A.B. Винницкий ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ (КОМПАНИЙ) И ЕГО РЕФОРМИРОВАНИЕ

Постановка проблем

История вопроса. Низкая эффективность управления федеральной собственностью, нерешенные проблемы административно-правового регулирования соответствующих отношений (инертность, бюрократизм, отсутствие добросовестной инициативы и др.), с одной стороны, и необходимость оперативного выполнения важнейших социально-экономических задач, стоящих перед государством, – с другой, стали предпосылкой для поиска новых моделей присутствия государства в национальной экономике и управления публичным имуществом, а также механизмов повышения конкурентоспособности российских организаций на мировом рынке. Это привело к появлению публичных юридических лиц с особым правовым статусом: государственных корпораций, компаний, имущественных фондов, специфических акционерных обществ со 100 %-ным государственным участием.

Особую «популярность» на определенном этапе (2007 г.) приобрели государственные корпорации (далее – госкорпорации), под которыми понимаются не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественных взносов и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций[99]. Всего было создано семь госкорпораций: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее – Росатом)[100], Государственная корпорация «Ростехнологии» (далее – Ростехнологии)[101], Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее – Внешэкономбанк)[102], Агентство по страхованию вкладов[103], Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд содействия реформированию ЖКХ)[104], Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее – Олимпстрой)[105], а также ныне реорганизуемая в акционерное общество Российская корпорация нанотехнологий (далее – Роснанотех)[106].

В 2009 г. была создана первая, и пока единственная, государственная компания (далее – госкомпания) – Российские автомобильные дороги (далее – Автодор), которая не имеет каких-либо сущностных различий с госкорпорациями[107]. Разница между указанными организационно-правовыми формами юридических лиц является лишь терминологической, что уже при первом приближении свидетельствует о недостаточно системном и последовательном подходе законодателя.

Помимо этого в российской правовой системе можно обнаружить целый ряд созданных государством специфических организаций, формально не являющихся госкорпорациями и госкомпаниями, однако по своему правовому положению примыкающие к ним – так называемые государственные «квази-корпорации»: Фонд содействия развитию жилищного строительства, Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», ОАО «Российские железные дороги» и некоторые другие.

Создание госкорпораций (госкомпаний) и принцип разделения властей. Первое, что обращает на себя внимание, – это образование государственных корпораций и компаний на основе отдельных федеральных законов, которые тем самым приобретают признаки правоприменительных актов и в ряде случаев предусматривают распоряжение конкретными объектами федеральной собственности, которые передаются вновь созданным организациям в качестве имущественного взноса. Это не согласуется с конституционными полномочиями Правительства РФ, к компетенции которого относится управление федеральным имуществом (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), в то время как прерогативой Федерального Собрания РФ является нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений, а не осуществление правомочий собственника от имени Российской Федерации в отношении конкретных объектов. Однако законодательный механизм решения таких вопросов с учетом их стратегического значения в масштабе всей страны вряд ли может быть поставлен в упрек политическому руководству государства.

Вместе с тем необходимо отдавать отчет в том, что учреждение госкорпораций и госкомпаний на основе закона – это не признак демократии и народовластия, и совсем не означает, что гражданское общество в лице его представителей (депутатов) в Федеральном Собрании РФ стало причастно к управлению общенациональным достоянием. Данные меры продиктованы необходимостью закрепления для вновь созданных организаций персональных изъятий, преференций и условий деятельности в отступление от общего «правового поля», установленного федеральным законодательством, для чего компетенции Президента и Правительства России попросту недостаточно. В связи с этим неслучайно образование каждой госкорпорации (госкомпании) сопровождалось одновременным изменением целого ряда законодательных актов, учитывающих особый правовой статус новой организации.

Думается, если бы в российской правовой системе был сформирован универсальный институт госкорпораций, определена специфика правового положения таких организаций, другими словами, был разработан и легализован институт юридических лиц публичного права, то, по всей видимости, отпала бы и потребность в создании каждой госкорпорации (госкомпании) на основе отдельного федерального закона.

Государство и госкорпорации (госкомпании). Госкорпорации и госкомпании признаются собственниками принадлежащего им имущества, а органы власти по общему правилу не вправе вмешиваться в их деятельность, что формально выводит соответствующую проблематику за рамки сферы публичной собственности и государственного управления.

Однако такой подход был бы ошибочен, поскольку даже при первом приближении сложно не заметить некоторую искусственность и преувеличенность в имущественной и организационной обособленности корпораций (компаний, фондов) от государства. За спиной госкорпорации всегда стоит Российская Федерация, ни о каком перетоке капитала в частный сектор говорить не приходится (если, кончено, не принимать во внимание возможность дальнейшего отчуждения имущества), а потому речь здесь может идти лишь о форме обособления значительной части государственного имущества и изменении (децентрализации) механизма управления им.

Кроме того, необходимо иметь ввиду, что некоторым из госкорпораций и госкомпаний федеральное имущество передается как в собственность, так и в управление (Росатом, Ростехнологии, Автодор), что усиливает степень их юридической связи с государством.

Масштаб явления и его последствия. Несмотря на малочисленность государственных корпораций (компаний), действительный масштаб и суть этого явления таковы, что сегодня серьезная часть публичного сектора экономики сконцентрирована в руках рассматриваемых организаций. В литературе отмечается, что они явились тем инструментом, посредством которого в настоящее время в России возможна реализация крупнейших национальных проектов, в том числе влияние на важнейшие отрасли промышленности и экономики страны[108]. Такие корпорации, как, например, Росатом и Ростехнологии, превосходят по количеству подчиненных им предприятий многие министерства СССР[109]. В результате они не могут восприниматься как заурядные подчиненные государству организации: на первый план выходит их юридическая личность как специфических субъектов управления бывшей государственной собственностью.

Это заставляет подойти к проблеме создания и функционирования госкорпораций и госкомпаний как к фактору, кардинально меняющему (подрывающему) сложившуюся систему управления федеральным имуществом, а возможно, и институт публичной собственности в целом, поскольку рассматриваемые организации «живут по своим законам» в самом прямом смысле этого слова. Доктринальные работы, посвященные проблемам публичной собственности, а также тысячи нормативных актов, в которых заложены многочисленные процедуры управления государственным имуществом, теперь имеют мало общего с функционированием вновь созданных организаций.