Владимир Ильин - Проблемы эффективности государственного управления. Бюджетный кризис регионов

• Название: Проблемы эффективности государственного управления. Бюджетный кризис регионов
• Автор: Владимир Ильин
• Жанр: Экономика
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-93299-215-9

К сожалению, эта задача до сих пор остаётся всего лишь предвыборным лозунгом. По оценкам экспертов РАН С. Ю. Глазьева, В. В. Локосова, Р. И. Нигматулина, С. М. Рогова, значения показателей доли теневой экономики и коррупции в ВВП, доли вывоза капитала в объёме генерируемой прибыли, доли активов, переведённых в офшоры, намного превышают предельно критические. Почему это происходит, попытались выяснить авторы настоящей книги. В ней представлены результаты выполненной в 2012 году в ИСЭРТ РАН научно-исследовательской работы по анализу производственно-финансовых показателей и оценке деятельности ведущих корпораций чёрной металлургии – открытых акционерных обществ «Северсталь», «Магнитогорский металлургический комбинат» и «Новолипецкий металлургический комбинат», собственники которых являются представителями крупнейшего российского олигархата. Один из основных выводов исследования гласит: фактические проблемы, связанные с уменьшением вклада металлургических корпораций в социально-экономическое развитие Российской Федерации и её регионов, лежат в плоскости принципов и логики современной налоговой политики. Отказавшись от эффективного осуществления социальной функции налогообложения, российские власти пошли на поводу у олигархов, освободив их от легализации сверхдоходов, большая часть которых получена нелегитимным путем. Между тем, резервы деофшоризации экономики существуют. Авторы предлагают использовать те из них, материализация которых зависит исключительно от политической воли руководства страны.

Книга может быть использована при разработке стратегии и тактики федеральных и региональных органов власти в сфере регулирования распределительных отношений, повышения социальной ответственности крупнейших собственников, а также роста доходов бюджетов всех уровней.

---

Рисунок 1.6. Прогноз реального дефицита бюджетов субъектов РФ в 2012–2015 гг., млрд. руб.

Источник: расчёты ИСЭРТ РАН по данным Минфина РФ.

Прогнозы Минэкономразвития РФ относительно бюджетного дефицита регионов более пессимистичны: за 2013–2015 гг. дефицит территориальных бюджетов должен увеличиться в 7 раз – до 330 млрд. руб. в 2015 г. против 50 млрд. руб. в 2012 г., а в 2018 г. он составит около 2 трлн. рублей[9], что в два раза превышает расходы, запланированные в 2018 г. на реализацию государственной программы РФ «Развитие образования на 2013–2020 годы».

Ведущий российский экономический публицист А. Н. Привалов приходит к выводу о том, что «… от силы десяток самых сильных регионов сможет внести обещанный от их имени вклад в социальную сферу, остальные будут выбирать: сорвать ли строительство дорог – отопительный сезон – или повышение зарплаты врачам – или учителям»[10].

Для выполнения предвыборных обещаний Президента регионам придётся наращивать долги. В частности, об этом свидетельствуют прогнозные параметры региональных бюджетов большинства субъектов Северо-Запада Российской Федерации, а также Липецкой и Челябинской областей (табл. 1.2).

Долговой кризис субнациональных бюджетов станет основным фактором сокращения инвестиционных расходов, ослабления поддержки внутреннего спроса и уменьшения возможности противостоять новым проблемам в сфере бюджета.

Риски исполнения региональных бюджетов видят и эксперты международного рейтингового агентства Standard & Poor’s[11], которые предупреждают: «Если российские власти не изменят политику передачи полномочий, то более половины субъектов РФ ожидает дефолт уже в 2013 г.».

Таблица 1.2. Прогноз государственного долга субъектов РФ в 2013–2015 гг., млрд. руб.

Обеспечение исполнения социальных гарантий стало серьёзной проблемой российского общества. Трудности при решении социальных вопросов обычно объясняются ограниченностью доходов государственного бюджета. При этом ответственность за исполнение и финансирование социальных обязательств всё в большей мере перекладывается на региональный уровень без адекватного перераспределения доходных источников.

Вместе с тем российские власти не в полной мере используют имеющиеся возможности увеличения доходов бюджетов, прежде всего посредством ограничения оттока капитала. В стране отсутствует система государственного регулирования вывоза предпринимательского капитала, не сформировалась государственная политика в сфере вывоза капитала и даже сама концепция этой политики.

В препринте «Влияние интересов собственников металлургических корпораций на социально-экономическое развитие» мы отмечали, что в последние годы, при высокой потребности во внутренних инвестициях для осуществления структурной перестройки экономики, за рубежом аккумулируются значительные капиталы российского происхождения. Во многом это стало возможным после снятия российскими властями в 2006 г. ограничений на трансграничное движение капитала. Перечисления средств физическими лицами из России увеличились в 3,5 раза – до 44 млрд. долл. в 2011 г. против 12,5 млрд. долл. в 2005 г. Чистый же отток капитала вырос за этот период с 0,1 до 80,5 млрд. долл.

Весьма жёстко комментировал отмену ограничений по валютному регулированию академик Д. С. Львов: «Продавленный с помощью ультраправых либералов закон о либерализации внешнеэкономической деятельности является не только научно не аргументированным, но и чрезвычайно опасным для страны по своим социально-экономическим последствиям… Удивление вызывает сам факт, что при принятии нового валютного закона интересы десятка богатейших олигархов перевесили интересы многомиллионного населения России»[12].

К сожалению, тенденции расширения масштабов утечки капитала из Российской Федерации продолжались и в 2012 г.

По данным Банка России, за 9 месяцев 2012 г. чистый вывоз капитала составил 58 млрд. долл., что на 12,4 млрд. долл. больше, чем за аналогичный период предыдущего года (табл. 1.3). Эта сумма в 35 раз превышает доходы среднестатистического регионального бюджета Российской Федерации.

Таблица 1.3. Чистый вывоз капитала и трансграничные операции физических лиц, млрд. долл.

Подавляющая часть денег вывозится не банками, а предприятиями реального сектора, владельцы которых в поисках минимизации налогообложения зарегистрированы, как правило, в офшорах. Если за январь – сентябрь 2012 г. банки вывели из страны 5,3 млрд. долл., то предприятия – 52,6 млрд. долл.

За 9 месяцев 2012 г. физические лица перевели за рубеж 35 млрд. долл., в то время как в Россию пришло в 3,4 раза меньше – всего 10 млрд. Причём объём перечислений в страны СНГ составил почти 14 млрд. долл. По нашим расчётам, подоходный налог с перечисленной суммы должен быть уплачен в размере 1,8 млрд. долл., а страховые взносы – 4,1 млрд. долл. (порядка 180 млрд. в рублёвом эквиваленте). К сожалению, информация о налогах, уплаченных с переведенных средств, официально не публикуется.

Вывоз частного национального капитала осуществляется путём открытия срочных депозитов в заграничных банках; приобретения низкодоходных ценных бумаг иностранных эмитентов и недвижимости за границей. При этом возникают специфические формы и способы вывоза капитала, которые могут не отвечать интересам развития национальной экономики и оказывать на неё дестабилизирующее воздействие. К таким формам относятся: невозврат экспортной выручки; заключение фиктивных контрактов на поставку продукции; проведение фиктивных операций с ценными бумагами; вывод активов в офшорные зоны и др. В банковской статистике эти формы учитываются как сомнительные операции.

За 9 месяцев 2012 г. общая сумма недополученных средств в результате сомнительных операций увеличилась на 2,8 млрд. долл. по сравнению с аналогичным периодом 2011 г. и составила 25,8 млрд. долл. или 45 % от объёма вывезенного капитала (табл. 1.4).

Таблица 1.4. Сомнительные операции по вывозу капитала из России

Кроме того, Банк России ведёт статистику нераспознанных операций (чистые ошибки и пропуски), которые также растут. Если за 9 месяцев 2011 г. показатель данной статьи платёжного баланса России составлял 4,2 млрд. долл., то по итогам 9 месяцев 2012 г. – уже 13 млрд. долл. или более 22 % вывезенных средств.

Данные факты свидетельствуют о том, что, несмотря на либерализацию вывоза капитала из РФ, экспортёры капитала осуществляют сделки с нарушением принятых норм, переводя за границу так называемый «серый» или неучтённый капитал.

Как правило, вывоз капитала, прежде всего крупными экспортёрами, осуществляется с использованием офшорных схем в целях минимизации налогообложения. Результаты нашего исследования и анализ работ отечественных учёных, занимающихся проблемой офшоров, позволили выделить следующие самые распространённые схемы.

1. Передача прав собственности на крупное российское предприятие компании, зарегистрированной в офшоре. Это позволяет оставлять часть налогов в распоряжении собственников, информация о которых не раскрывается.

2. Занижение контрактных цен по сравнению с общемировыми. По данным Счётной палаты РФ, в 2008 г. более 80 % угля (72 млн. тонн), произведённого в Кемеровской и Ростовской областях, вывозилось по контрактам, заключённым с контрагентами, зарегистрированными в офшорных зонах. При этом уровень контрактных цен на уголь был ниже уровня цен реализации угля на мировых рынках в среднем на 30–54 %. Ориентировочный размер выручки, сформированной в офшорах и не подпадающий под российское налогообложение, составил 3,6 млрд. долл. или порядка 105 млрд. рублей[13]. Условный налог на прибыль с этой суммы оценивается в 25,2 млрд. руб., в том числе в федеральный бюджет – 6,8 млрд. руб., в бюджеты Кемеровской и Ростовской областей – 18,4 млрд. руб., или более 35 % от налога на прибыль, фактически поступившего в консолидированные бюджеты этих регионов[14].

3. Толлинговые схемы[15]. Как отмечает д.э.н. Н. А. Кричевский, «на толлинговой схеме сидят практически все заводы российского алюминиевого монополиста О. Дерипаски» (ОАО «Русский алюминий» – РУСАЛ). Применение данной схемы позволяет компании оставлять у себя до 90 % прибыли. В 2008 г. Счётная палата РФ оценивала толлинговые потери бюджета только по налогу на прибыль в 11,5 млрд. руб. А ведь есть ещё и другие налоги и сборы»[16].

4. Страховые схемы. Холдинг создает офшорную страховую компанию, страхует через неё риски, по которым заведомо не наступит страховое событие, и перечисляет часть прибыли на страховые премии, затем эти средства в виде займов снова заводятся в основной холдинг[17].

5. Неучтённый экспорт капитала, в частности инвестиции в зарубежные финансовые и нефинансовые активы, приобретая которые экспортёры перестают платить налоги в российскую казну или платят символические суммы[18].