Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

• Название: Современные проблемы организации публичной власти
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2014
• ISBN: 978-5-7205-1260-6

Настоящее издание – коллективный монографический труд, посвященный проблемам организации публичной власти в современном мире. Работа подготовлена профессорско-преподавательским составом кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Общее предназначение работы – проанализировать модели публичной власти, и прежде всего, государственной власти и местного самоуправления, фундаменты и формы их организации, роль, эволюцию и состояние в наши дни разделения властей как ключевого начала во властных отношениях, реальное состояние общегосударственного, регионального и местного уровней публичной власти как в России, так и зарубежных странах.

---

Идея объединения Верховного и Высшего Арбитражного Судов была сформулирована главой государства в выступлении на пленарном заседании Международного экономического форума в Санкт-Петербурге 21 июня 2013 г. в императивной форме: «В целях обеспечения единых подходов к разрешению споров с участием как граждан, так и организаций, а также споров с органами государственной власти и органами местного самоуправления предлагаю объединить Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд, для чего будет необходимо внести поправки в Конституцию России. Вопрос серьезный, нужно все тщательно продумать и взвесить. Прошу Администрацию Президента, представителей органов судейского сообщества, парламента объединить свои усилия в этой работе. Просил бы вас подготовить к рассмотрению этот вопрос на осенней сессии. Сам проект закона будет внесен в парламент в ближайшее время»[129].

В июле 2013 г. на сайте «Российская общественная инициатива» появилась инициатива о запрете объединения высших судов, но спустя почти год за нее было подано чуть больше тысячи голосов (на май 2014 г. – 1275 голосов)[130]. 7 октября 2013 г. Президент внес законопроект о поправках в Государственную Думу. Три чтения законопроекта состоялись 12, 20, 22 ноября. За принятие проекта в третьем чтении проголосовали 346 депутатов; 95 депутатов (главным образом, фракция КПРФ), 9 депутатов (фракция «Справедливая Россия») не принимали участия в голосовании. 19 ноября в Государственную Думу было направлено письмо юридической общественности (подписанное руководителями 103-х юридических компаний), содержавшее весьма убедительные аргументы[131] против стремительной реформы. Адресовано оно было главе государства, а также председателям палат парламента, и не получило никакого отклика. 27 ноября проект поправок был одобрен Советом Федерации единогласно (на заседании присутствовало 148 человек). Никаких новых вразумительных аргументов за объединение судов в ходе обсуждения проекта поправок в палатах не прозвучало. Меньше месяца потребовалось законодательным собраниям всех субъектов Федерации для рассмотрения и одобрения проекта закона о поправке. 29 января эти результаты были установлены Советом Федерации, а 5 февраля 2014 г. Закон о поправке был подписан Президентом вместе с законами о новом Верховном Суде и о порядке отбора кандидатов в его первоначальный состав. За 4 месяца (с 7 октября 2013 г. по 5 февраля 2014 г.) была проведена сложнейшая правовая реформа.

Приведенная ситуация показывает, что абсолютная фактическая зависимость законодательной власти от Президента возникла на основе конституционных норм и в целом им не противоречит, поскольку парламентарии добровольно соглашаются с позицией главы государства, осуществляя свои полномочия. То, какими правовыми средствами обеспечивалось достижение такого рода единодушия ветвей власти, можно увидеть на примере порядка формирования Совета Федерации. Последний по времени порядок формирования Совета Федерации, закрепленный Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ[132], не предусматривает прямого влияния Президента на данный процесс в отличие от предшествовавшего периода. Но большинство сенаторов нынешнего состава верхней платы получили свои полномочия в соответствии с прежним порядком формирования Совета Федерации, предусмотренным последней редакцией Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ[133]. Представитель от исполнительного органа назначался единолично высшим должностным лицом субъекта федерации, а представитель от законодательного органа избирался тайным голосованием[134]. Соответственно глава государства имел правовую возможность контролировать данный процесс через упомянутые региональные властные структуры, находившиеся от него в правовой и организационной зависимости[135]. С возвращением непосредственных выборов высших должностных лиц субъектов Федерации в 2012 году возникли новые правовые предпосылки для воздействия на результаты данного процесса уже через «Единую Россию» с использованием, так называемого, муниципального фильтра. Суть его состоит в том, что выдвижение кандидата политической партией или его самовыдвижение должны быть поддержаны от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта. Конкретное число устанавливается законом субъекта. Кандидатам-«самовыдвиженцам» надлежит еще собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта.

Для партии, обладающей большинством в муниципальных образованиях, легче собрать подписи в поддержку кандидата. Кроме того, можно подсчитать оптимальный процент «муниципального фильтра», подходящего для такой партии, поскольку известно количество депутатов в муниципальных образованиях на территории конкретного субъекта РФ[136]. Таким образом, в Совете Федерации вновь окажутся представители «Единой России», но уже не за счет воздействия главы государства, а благодаря новой избирательной технологии.

Важной конституционной гарантией самостоятельности парламента является то, что даже в случае роспуска ее нижней палаты, полномочия последней «не могут осуществляться ни Президентом Российской Федерации, ни другой палатой Федерального Собрания – Советом Федерации»[137]. Есть у законодательного органа и контрольная функция, не закрепленная непосредственно в Конституции, но вытекающая из ее предписаний, а также соответствующие полномочия, направленные на ее реализацию, проблемы с конституционным закреплением которых пока еще тоже в полной мере не разрешены.

Конституция после внесения в нее поправок в 2014 году[138] предоставила Президенту еще большие возможности по воздействию на правоохранительные органы: он сохранил свои полномочия по представлению кандидатур для назначения Советом Федерации судей Конституционного Суда и Верховного Суда, а также по назначению судей других федеральных судов (п. «е» ст. 83), но кроме того, как уже упоминалось, приобрел новые полномочия в отношении органов прокуратуры. В июле 2014 г. у главы государства появились и дополнительные полномочия по формированию Совета Федерации[139]. Согласно поправке от 21 июля (ч. 2 ст. 95), появились члены Совета Федерации – представители Российской Федерации. Назначаются они Президентом РФ. Их число не должно превышать 10 % от числа членов Совета Федерации, представляющих региональные органы государственной власти. Закон запрещает вновь избранному Президенту в свой первый срок освобождать от должности таких представителей, если они были назначены до его вступления в должность. Исключения могут быть предусмотрены федеральным законом (ч. 4 ст. 95 Конституции).

Подобная система назначений ставит судей, прокуроров и членов Совета Федерации в зависимость от Президента и его Администрации, приобретающей дополнительные полномочия по подбору соответствующих кадров. Между тем, Президент, как видно из положений Конституции, не имеет никакой организационной зависимости от законодательной и судебной власти. Невозможно вообразить, что при нынешнем способе формирования Совета Федерации, судебных органов и состоянии партийной системы может возникнуть перспектива отрешения главы государства от должности. Полной независимостью от других властей он обладает и в принятии предусмотренных его полномочиями решений. Конституция допускает его консультации с другими государственными органами, но не требует их. Глава государства может действовать и без учета мнений последних.

Расширение сферы полномочий Президента далеко за пределы конституционных предписаний, как уже было отмечено, стало следствием неопределенности ст. 80 Конституции, положения которой дали Конституционному Суду основания для расширительного толкования.

Проблема идентификации правовой природы взаимоотношений Президента с Правительством связана с установлением в Конституции его решающей роли при формировании Правительства, при реализации ответственности Правительства и отдельных его членов, права Президента председательствовать на заседаниях Правительства, из возникших на основе положений Закона о Правительстве 1998 года[140] полномочий по руководству «силовым блоком» федеральных органов исполнительной власти (ст. 32), а также из подтвержденной Конституционным Судом практики установления указами системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Проблема дублирования Администрацией Президента (в статусе государственного органа) функций Правительства – известное следствие признания Конституционным Судом права издания Президентом нормативных указов.

Вместе с тем, стоит отметить, что новые полномочия Президента, которые ограничивали самостоятельность Правительства или Парламента, не всегда были основаны непосредственно на конституционных положениях. Как справедливо отметил М. А. Краснов, в 2000-е годы не только число, но и характер полномочий, законодательно закрепленных в это время за Президентом, показывают, что законодательная власть оказалась готова отдать даже собственные прерогативы[141]. Например, в 2006 году федеральным законом[142] законодатель передал Президенту право представлять кандидатуры на пост аудиторов Счетной палаты. Так была ликвидирована независимость органа парламентского контроля от исполнительной власти, что прямо противоречит принципу разделения властей. Еще одним примером, заслуживающим упоминания, является практика обращения Президента с Бюджетным посланием, которое, начиная с 1995 года, он стал ежегодно направлять Правительству, что, конечно же, ограничило самостоятельность последнего в определении бюджетной политики, поскольку обязывало Правительство следовать президентскому курсу. В Бюджетном кодексе Российской Федерации, принятом в 1998 году, данная практика получила развитие в ст. 170, которая называлась «Бюджетное послание Президента Российской Федерации». В соответствии с ней, направление Федеральному Собранию данного послания, в котором определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год, стало обязанностью Президента. Данное внеконституционное полномочие Президента прекратило свое существование 4 октября 2014 г. в результате внесения изменений в Бюджетный кодекс[143]. Однако тот же Закон изменил редакцию ч. 2 ст. 172 БК и предусмотрел, что составление проектов бюджетов основывается на положениях послания Президента Федеральному Собранию, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации. Таким образом, с одной стороны, Президент вернулся в пределы своих конституционных полномочий (п. «е» ст. 84 Конституции), а с другой стороны – получила новое продолжение более корректная по форме, но сомнительная в плане соответствия принципу разделения властей, практика ограничения самостоятельности Парламента в сфере бюджетной политики. Ведь, как известно, бюджетные полномочия Парламента считаются наиболее сильной частью его компетенции.