Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

• Название: Современные проблемы организации публичной власти
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2014
• ISBN: 978-5-7205-1260-6

Настоящее издание – коллективный монографический труд, посвященный проблемам организации публичной власти в современном мире. Работа подготовлена профессорско-преподавательским составом кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Общее предназначение работы – проанализировать модели публичной власти, и прежде всего, государственной власти и местного самоуправления, фундаменты и формы их организации, роль, эволюцию и состояние в наши дни разделения властей как ключевого начала во властных отношениях, реальное состояние общегосударственного, регионального и местного уровней публичной власти как в России, так и зарубежных странах.

---

§ 4. Пути разрешения проблем взаимодействия между органами государственной власти федерального уровня и реформа Конституции

Есть три пути для установления сбалансированного ответственного взаимодействия между органами государственной власти, которые могут предложить конституционалисты. Это – изменение Конституции, совершенствование других источников конституционного права и коррекция правоприменительной практики, в первую очередь – практики конституционного правосудия. Упомянутые направления действий могут соединяться в различных комбинациях, но в любом случае выбор пути в большей степени зависит от «политической воли», чем от достоинств предложенных юридических мер. Эта ситуация осознается отчетливо представителями отечественной науки конституционного права, что не мешает их стремлению к совершенствованию конституционных норм и восполнению пробелов в праве.

Размышления над многочисленными проблемами соотношения конституционного принципа разделения властей с ходом развития системы органов государственной власти России побуждают исследователей не только формулировать критические оценки действующего конституционного законодательства и практики правоприменительной деятельности, но и предлагать решения для указанных проблем. При этом некоторые ученые формулируют конкретные предложения по совершенствованию текста Конституции[144], даже предлагают ее полный текст в новой редакции[145], другие авторы исходят из возможности установления необходимого баланса сдержек и противовесов без изменения текста Конституции[146]. Есть и те, кто формулирует общие рекомендации о возможных путях трансформации российской модели разделения властей, не формулируя конкретных изменений Конституции[147].

Интересно, что разнообразие форм, в которых даются рекомендации власти, не мешает их авторам достигать единства во многих содержательных компонентах.

Предложения С. А. Авакьяна в отношении принятия законов о поправках к главе 4 и целому ряду статей Конституции РФ[148], как представляется, реалистичны, лишены радикализма и дают хорошую правовую основу для компромисса между различными политическими группами, желающими сохранить и (или) усилить свои позиции во власти и обществом, которое, по обыкновению, продолжает «ждать перемен», но не особенно на них надеется. Отдельно следует отметить, что в данных предложениях самым тщательным образом учтены действующие правовые позиции Конституционного Суда, о которых частично упоминалось в предшествующих частях данного труда.

В то же время, нельзя не заметить, что новации, касающиеся вопросов конституционно-правовой ответственности Президента и отдельных членов Правительства, а также процедуры формирования состава Правительства, установления статуса и порядка деятельности Администрации Президента, особенно остро ставят вопрос о перспективах формирования навыков продуктивного диалога и достижения компромиссов в среде отечественной политической элиты. Пока для ее представителей в конфликтных ситуациях более привычной является технология подавления политического оппонента и непримиримости. Думается, что принятие данных поправок создало бы предпосылки для выравнивания отечественного механизма «сдержек» и «противовесов» и, в то же время, породило бы новые проблемы для участников политического процесса. Однако это были бы уже проблемы иного качественного уровня, на котором существовали бы необходимые материально-правовые и процессуально-правовые условия для открытого, конструктивного диалога, ведущего к их разрешению и снижающего риск агрессивного, антагонистического противостояния как внутри властных структур, так и в отношениях между властью и обществом.

В частности, предлагается дополнить положения главы 4 Конституции следующими новеллами:

– ввести положение о том, что Президент несет конституционно-правовую ответственность за нарушение Конституции, данной им присяги и за иные правонарушения в соответствии с Конституцией и законами. Таким образом, во-первых, непосредственно в текст главного закона страны вводится прямое упоминание о специфическом виде юридической ответственности – конституционно-правовой; во-вторых, происходит пересмотр и расширение перечня оснований наступления юридической ответственности Президента по сравнению с закрепленными ныне в Конституции; в-третьих, указано, что порядок применения положений Конституции о конституционно-правовой ответственности Президента должен регулироваться федеральный конституционный закон; в-четвертых, предусмотрено, что перечень правонарушений, за которые глава государства должен нести ответственность, может уточняться не только положениями Конституции, но также и федеральными законами. Безусловно, данные новации – это очевидный шаг в сторону большей определенности в установлении правовых границ активности Президента, но важно и то, что они не лишают его той меры самостоятельности, которой он обладает в современных условиях;

– предусмотреть, что Положение об Администрации Президента и все изменения в него утверждаются Президентом после получения положительных заключений от Совета Федерации и Государственной Думы. Данное предложение может обеспечить сдерживание Президента от внесения несогласованных с палатами парламента новаций в статус и порядок деятельности Администрации, и могло бы, в конечном счете, привести к устранению правовых предпосылок для «параллелизма» с ролью Правительства. Примечательно то, что данная норма способна работать с пользой не только в условиях «политической полифонии», но и при однородном политическом спектре парламента;

– расширить конституционную характеристику функций Федерального Собрания, которая пока в ст. 94 ограничивается указанием на то, что это представительный и законодательный орган РФ, в т. ч. включив упоминание о функциях парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, а также в обсуждении и решении важнейший вопросов государственной жизни. Такое расширение создаст благоприятную основу не только для активизации самостоятельной деятельности палат парламента в уже предусмотренных действующим законодательством направлениях, но и для выравнивания правовой основы системы «сдержек» и «противовесов», в которой пока наблюдается устойчивый перевес в сторону «президентской» и исполнительной ветвей власти;

– уточнить и расширить конституционные положения о порядке работы палат парламента, предусмотренные ст. 100, в т. ч. подчеркнуть их самостоятельность в решении вопросов своего ведения, закрепить возможность обсуждать вопросы государственной и общественной жизни на совместных заседаниях, создавать общие комиссии, сообща осуществлять парламентский контроль, включая парламентские расследования, принимать постановления Федерального Собрания большинством голосов в обеих палатах при условии проведения ими раздельного голосования. Очевидно, данная редакция открывает путь для более тесного сотрудничества палат, что может способствовать усилению политической самостоятельности парламента и, соответственно, балансу системы сдержек и противовесов;

– закрепить право Президента присутствовать и выступать вне очереди на любом открытом или закрытом заседании Совета Федерации и Государственной Думы, а также на закрытом заседании палат. Данное предложение также способствует формированию непосредственно в Конституции[149] правильных процедурных рамок для открытого, полноценного взаимодействия властных институтов на федеральном уровне;

– установить права Председателей каждой из палат Федерального Собрания по вопросам ведения палат быть принятыми незамедлительно Президентом и Председателем Правительства. Это предложение «уравновешивает» предшествующее, касающееся Президента, продолжая развитие идеи создания адекватных конституционных рамок для выстраивания конструктивного диалога представителей разных ветвей власти;

– уточнить, согласно сложившимся уже реалиям, место Правительства в государственном механизме, закрепив положение о том, что оно «является высшим коллегиальным органом государственной власти РФ, осуществляющим исполнительную власть РФ и возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ», а также состав Правительства, указав, что в него (помимо лиц, уже названных в ч. 2 ст. 110) также входят приравненные к министрам по статусу руководители иных федеральных органов исполнительной власти;

– закрепить полномочие Президента по утверждению системы и структуры[150] федеральных органов исполнительной власти по предварительному согласованию с палатами Федерального Собрания, урегулировать процедуру согласования позиций Президента и палат Российского парламента по назначению членов Правительства, которая предполагает следующий порядок действий: сначала Президент направляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о представленных кандидатурах на должности членов Правительства, затем палаты могут воспользоваться предоставляемыми Конституцией правами излагать Президенту свое мнение о представленных кандидатурах и вносить Президенту свои предложения о кандидатурах данных должностных лиц. При несогласии с мнением соответствующей палаты и предложенными ею кандидатурами, Президент направляет палате мотивированный ответ. При необходимости создается согласительная комиссия, в состав которой входят Президент, Председатель Правительства, а также Председатели палат. Окончательное решение по каждой кандидатуре остается за Президентом. Представляется, что предлагаемая процедура могла бы быть реализована достаточно безболезненно в нынешней политической ситуации стабильного и единого большинства в палатах Федерального Собрания, поддерживающего политический курс Президента. Однако в условиях «разделенного правления» (хорошо известного по опыту Франции, США и др. зарубежных государств) процедура согласования кандидатур может приобрести известную остроту, хотя серьезной угрозы самостоятельности «президентской» и исполнительной властей она не составит, поскольку право итогового решения сохраняется за Президентом;