Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

• Название: Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции
• Автор: Анна Соловьева
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-366-7

В книге сделана первая попытка объединить несколько работ, хотя написанных и опубликованных в разное время (1973–2004 гг.), но посвященных общей теме, а также показать, как складывались в России традиции административных юстиций, как развивалась теория законодательства и практика его применения в различных исторических условиях.

Авторы стремились подчеркнуть, что проблема разрешения судами поблично-правовых споров с годами не утратила своей актуальности, а наоборот, развитие данного правового института лишь обогатилось новой российской теорией и практическим опытом.

В работе изучен и использован зарубежный опыт. В процессе анализа современного состояния материально-правовой природы административного судопроизводства сформулированы его принципы, исследованы процессуальные особенности рассмотрения судами публично-правовых споров в сфере государственной власти и управления, обосновывается необходимость создания в России административных судов. Заслуживают внимания предложения авторов по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Книга предназначена для научно-педагогических и практических работников, аспирантов, студентов юридических вузов, а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами административной юстиции.

---

В зависимости от эффективности работы коллегий и судей по административным делам можно будет составлять проекты более существенных преобразований судебной системы, создавать специальные административные суды путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. (ст. 26)[164] и принятия федерального закона об административных судах Российской Федерации.

19 сентября 2000 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Верховным Судом РФ был внесен проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в РФ»[165]. Проект ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ» широко обсуждается на страницах научных и практических изданий и в основном получает поддержку со стороны ученых-юристов[166].

Идею такого закона не поддерживает М. С. Студеникина[167], так как до сих пор нет ясности по вопросу о сущности административной юстиции, нет ни «материального, ни кадрового обеспечения» этой идеи, но главное, не решена проблема особой процессуальной формы административной юстиции[168]. Небесспорной идея создания специализированных административных судов представляется и Д. Н. Бахраху. По его мнению, создание новых судов (межрайонных и окружных) потребует значительных материальных затрат (помещения, связь и т. д.), повлечет ломку существующей судебной системы, создание межрайонных судов повлечет их отдаление от большинства населения, проживающего в тех районах, городах, в которых административных судов не будет, значит для многих граждан и юридических лиц будет затруднена судебная защита их прав. В связи с этим профессор Д. Н. Бахрах предлагает углубить специализацию судей и судебных коллегий в уже существующих судах общей юрисдикции[169].

Проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах» безусловно еще не совершенен, он требует доработки. Однако его принятие будет способствовать как реализации положений Конституции РФ об административном судопроизводстве, так и прогрессивному развитию практики разрешения публично-правовых споров. В соответствии с названным проектом в рамках системы судов общей юрисдикции предлагается в два этапа создать четырехзвенную систему административных судов[170]. Первый этап образование Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, федеральных окружных административных судов (в количестве 21), судебных коллегий по административным делам судов уровня субъектов РФ. Второй этап по созданию федеральных межрайонных административных судов (приблизительно 600–700) требует более значительных материально-финансовых и кадровых ресурсов и будет осуществлен позднее. Согласно проекту закон должен был вступить в силу с 1 января 2001 г., однако по организационным причинам, а также из-за отсутствия финансирования его принятие затянулось на неопределенное время.

Несмотря на столь радикальные предложения по реформированию судебной системы Российской Федерации, разработка и принятие правил административного судопроизводства должны стать на данном этапе первостепенной задачей и предшествовать глубоким преобразованиям судебной системы, связанным с созданием самостоятельных административных судов[171].

Процессуальный порядок рассмотрения споров в сфере публичного управления должен быть установлен не только для административных коллегий вышестоящих судов и административных судов, но и для квазисудебных органов, которые могут быть созданы в будущем «в сферах здравоохранения, социальной защиты населения, налогообложения… занятости, управления имуществом, охраны окружающей среды…»[172]. Будет ли это единый акт об административной процедуре, как в США, или различные нормативные акты, пока еще неясно. Однозначно можно утверждать только то, что создание и процедура деятельности квазисудебных органов также должны регламентироваться законом, а не ведомственными нормативными актами.

Глава 2 Административное судопроизводство в Российской Федерации

§ 1. Правовые основы административного судопроизводства в Российской Федерации и подведомственность судам публично-правовых споров

Административное судопроизводство – судебно-процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров. Конституцией Российской Федерации (ст. 118) оно выделено в качестве самостоятельного вида наряду с гражданским, уголовным и конституционным судопроизводством. Вместе с тем, действующее российское законодательство не раскрывает понятие «административное судопроизводство». Рассмотрение публично-правовых споров в Российской Федерации осуществляется по общим правилам гражданского и арбитражного процесса, за некоторыми изъятиями, установленными законом.

Общие правила были сформулированы еще в ГПК РСФСР. В момент его принятия в 1964 г. особенности рассмотрения данных споров были сосредоточены исключительно в главах 22–25 самого ГПК. С расширением перечня публично-правовых споров, подведомственных суду, увеличилось и количество изъятий из общих правил гражданского судопроизводства, например в ГПК РСФСР была введена дополнительная глава 24-1[173].

С 1 февраля 2003 г. введен в действие новый ГПК РФ, а также продолжает действовать целый ряд специальных федеральных законов: «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[174], «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[175], «Об информации, информатизации и защите информации»[176], «О системе государственной службы Российской Федерации»[177], «Об основах государственной службы Российской Федерации»[178] и др. Некоторые публично-правовые споры отнесены к компетенции арбитражного суда, что урегулировано Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[179], Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, введенным в действие с 1 сентября 2002 г.

Постепенно особенности и специфика судебного разбирательства публично-правовых споров переросли границы гражданского судопроизводства. Сегодня можно признать необоснованным ни с научной, ни с практической точек зрения то обстоятельство, что в гражданском процессуальном законодательстве публично-правовые споры подпадают под общее понятие «гражданское дело» (ч. 2 ст. 1, ст. 22 ГПК РФ)[180], так как это противоречит их материально-правовой природе.

Ранее не соответствовало правоприменительной практике и название второй части второго раздела ГПК РСФСР «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений». Неудачность и условность названия этого подраздела ГПК РСФСР отмечалась учеными-юристами[181]. В порядке, предусмотренном статьями данного подраздела Кодекса, разрешались не только дела административно-правового характера, но и дела, возникшие из государственных, избирательных, финансовых правоотношений, правоотношений в области местного самоуправления, дела, связанные с исполнением государственных и административных договоров и соглашений. Предметом административно-судебного производства являлись и являются не только правовые акты или действия органов исполнительной власти, но и законы, и иные акты представительных (законодательных) органов.

В новом ГПК РФ учтены данные предложения, и подраздел третий второго раздела Кодекса получил новое, соответствующее современному состоянию общественных отношений название «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».

Однако множественность и своеобразие правовых актов, посвященных особенностям рассмотрения публично-правовых споров, их несогласованность с гражданско-процессуальными нормами вызывают трудности при их применении в судебной практике.

Несовершенство действующей законодательной базы является следствием недостаточной научно-теоретической разработки специфики судопроизводства по публично-правовым спорам. Данная проблема являлась предметом исследования двух отраслей правовой науки: науки гражданского процесса и науки административного права[182].

Представителями науки гражданского процесса судопроизводство по управленческим спорам исследовалось традиционно с одной точки зрения: данный вид судопроизводства – неотъемлемая часть гражданского процессуального права, что неоднократно подчеркивалось в литературе[183]. При подготовке нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации эта точка зрения нашла свое наиболее сильное выражение: его авторы максимально приблизили рассмотрение публично-правовых споров к исковому производству[184], выдвинув в качестве критерия деления судопроизводства на виды – наличие либо отсутствие спора о праве. Подобные предложения звучали в науке гражданского процессуального права и ранее. А. А. Добровольский считал, что «если исходить из того, что исковым требованием можно называть любое спорное правовое требование, подлежащее разрешению в определенном процессуальном порядке, то можно говорить и об административном иске и административном процессе»[185].