Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

• Название: Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции
• Автор: Анна Соловьева
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-366-7

В книге сделана первая попытка объединить несколько работ, хотя написанных и опубликованных в разное время (1973–2004 гг.), но посвященных общей теме, а также показать, как складывались в России традиции административных юстиций, как развивалась теория законодательства и практика его применения в различных исторических условиях.

Авторы стремились подчеркнуть, что проблема разрешения судами поблично-правовых споров с годами не утратила своей актуальности, а наоборот, развитие данного правового института лишь обогатилось новой российской теорией и практическим опытом.

В работе изучен и использован зарубежный опыт. В процессе анализа современного состояния материально-правовой природы административного судопроизводства сформулированы его принципы, исследованы процессуальные особенности рассмотрения судами публично-правовых споров в сфере государственной власти и управления, обосновывается необходимость создания в России административных судов. Заслуживают внимания предложения авторов по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Книга предназначена для научно-педагогических и практических работников, аспирантов, студентов юридических вузов, а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами административной юстиции.

---

По-прежнему в четком законодательном определении нуждается понятие должностного лица[215]. Должностное лицо – специальный субъект публично-правового спора, однако, в конституционном и административном законодательстве до сих пор отсутствуют четко сформулированные и теоретически обоснованные признаки должностного лица. При рассмотрении публично-правовых споров с участием должностных лиц суды используют понятие «должностное лицо», данное в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ и в уголовном праве[216]. Некоторые разъяснения о понятии должностного лица содержались в п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»[217].

Указанные определения раскрывают понятие должностного лица как субъекта административной или уголовной ответственности, что не вполне отвечает требованиям административного судопроизводства. Они составлены по формальному, а не материальному признаку и не отражают юридического характера выполняемых обязанностей и полномочий должностного лица[218], во многом они даже напоминают определение государственного служащего. Кроме того, понятия «организационно-распорядительные» и «административно-хозяйственные» полномочия сами нуждаются в легальном определении. Отличительной чертой должностного лица выступает именно наличие у него законных полномочий принимать в одностороннем порядке акты властного, юридически обязательного характера, «которые порождают права и обязанности управляемых без их согласия»[219]. Понятие должностного лица, полагаем, должно быть сформулировано в федеральном законодательстве о государственной службе Российской Федерации.

В суд могут обжалованы не только действия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, нарушающие права и свободы граждан, но и бездействие данных субъектов (ст. 245 гл. 25 ГПК РФ, ч. 2 ст. 2 Закона «Об обжаловании в суд…»)[220], то есть невыполнение субъектами публичной власти, возложенных на них обязанностей, что привело к нарушению прав граждан и организаций.

В соответствии с Конституцией РФ и данными законами обжалованию подлежат также решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. При этом решения могут носить индивидуальный или нормативный характер[221], могут исходить как от коллегиальных, так и единоначальных органов государственной власти и управления.

В действующем законодательстве нет определения понятия «решение». Вместе с тем, традиционным в теории административного права, правотворческой и правоприменительной практике считается термин «правовой акт». Он используется в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23)[222], Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» и иных законах, актах Президента РФ, Правительства РФ и других органов государственной власти на территории Российской Федерации[223].

Правовой акт – это универсальная форма реализации государственной власти. Он является выражением государственно-властного волеизъявления и направлен на регулирование общественных отношений либо посредством установления правовых норм, либо посредством возникновения, изменения или прекращения правоотношений[224].

Для административного судопроизводства термин «правовой акт» является более приемлемым, по сравнению с термином «решение». Понятие «правовой акт» точно отражает предмет судебного обжалования, так как решения неправового характера не могут стать предметом судебного рассмотрения. В целях обеспечения судебной защиты прав граждан и организаций в сфере публичной власти в законодательстве необходимо раскрыть общее понятие правового акта, провести классификацию основных видов правовых актов (нормативных[225], индивидуальных), дать определение административных договоров и соглашений[226].

Правоприменительная практика Верховного Суда РФ поставила перед теорией административного права еще одну проблему: могут ли стать предметом судебного обжалования акты рекомендательного характера. В административно-научной литературе пока нет точного ответа на этот вопрос, так как юридические свойства рекомендательных актов и правовые последствия их реализации в теории административного права практически не исследованы. Л. А. Сергиенко справедливо отмечает, что в современной управленческой практике «возрастает число норм рекомендательного характера, повышается роль и значимость этих норм в деятельности органов исполнительной власти, а также объектов, находящихся в сфере их влияния»[227]. Это порождает в свою очередь вопрос об ответственности за неисполнение рекомендуемых действий, а также о возможности обжалования рекомендаций в случае несоответствия их закону.

В практике Верховного Суда РФ уже имеются случаи обжалования актов, содержащих рекомендательные нормы. Основаниями для признания рекомендательных актов незаконными могут стать несоответствие рекомендаций по своему содержанию федеральному закону[228], отсутствие государственной регистрации рекомендательного акта в Министерстве юстиции Российской Федерации[229] и др.

Подобные решения Верховного Суда РФ должны быть изучены и учтены в теории административного права. В целях совершенствования практики рассмотрения судами публично-правовых споров о законности рекомендательных актов требуется дать их легальное определение, уточнить признаки, решить вопросы об их официальном опубликовании и государственной регистрации.

До 8 августа 2000 г. объектом разбирательства в суде общей юрисдикции могла быть деятельность органа или выборного должностного лица местного самоуправления[230]. Публично-правовые споры данного вида были подведомственны суду субъекта РФ и возбуждались по обращению к нему законодательного органа государственной власти субъекта РФ. По такого рода делам суд выступал в качестве «беспристрастного арбитра в решении возникшего конфликта между представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления»[231] и давал заключение о признании несоответствия деятельности органа или выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, Конституции (уставу) субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Заключение суда являлось основанием для рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа (выборного должностного лица) местного самоуправления.

В судебной практике подобные публично-правовые споры имели место. Например, Верховный Суд Республики Бурятия признал не соответствующей Конституции РФ, Конституции Республики Бурятия, федеральным законам и законам Республики Бурятия деятельность главы местного самоуправления и мэра города Улан-Удэ В. А. Шаповалова[232]. Однако рассмотрение таких дел вызывало трудности на практике и в соответствии с Федеральным законом от 4 августа 2000 г. подобные споры были исключены[233].

Объектом судебного обжалования могут стать: информация, послужившая основанием для совершения незаконных действий, принятия незаконных решений (ст. 2 Закона «Об обжаловании в суд…»); незаконный отказ в доступе к документам и материалам, непосредственно затрагивающим права и свободы граждан и организаций, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах; предоставление заведомо недостоверной информации; непредставление информации в установленный срок (бездействие); неправомерная деятельность органов государственной власти по сбору персональных данных и др.[234]

Обжаловать отказ в получении информации, а также информацию, послужившую основанием для совершения действий и принятия правовых актов, можно независимо от их формы, устной или письменной. Тем не менее, характер носителя информации особенно важен для судебной защиты права на информацию. Наличие зафиксированных на носителе сведений позволяет суду точно и правильно определить содержание информации и ее правовое значение. Если же должностное лицо устно выразило отказ в предоставлении каких-либо документов или материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, или устно сообщило гражданину недостоверную информацию, то гражданину будет практически невозможно доказать в суде факт нарушения его права на информацию, тем более при отсутствии иных свидетелей данного нарушения.

Исправить подобное положение поможет принятие Федерального закона «О праве на информацию», который запретил бы государственным органам, организациям и должностным лицам устно отказывать гражданам или организациям в ознакомлении с информацией или представлять информацию в устной форме. Ответ государственного органа или должностного лица должен быть обязательно оформлен в виде документа.