Виктор Рохлин - Прокурорский надзор и государственный контроль

• Название: Прокурорский надзор и государственный контроль
• Автор: Виктор Рохлин
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-151-6

В предлагаемом издании рассматриваются вопросы возникновения и развития, современное состояние прокурорского надзора и государственного контроля в различных государствах мира и в Российской Федерации.

В работе проанализированы различные взгляды специалистов в сфере прокурорского надзора, контрольной деятельности; на основе современного законодательно-нормативного регламентирования дан анализ практической деятельности органов контроля и надзора.

Излагается понятие контрольной деятельности и прокурорского надзора, показаны имеющиеся сходства и различия, дано определение понятий контроля и надзора.

Кроме того, рассматриваются вопросы разработки Концепции развития как контрольной деятельности, так и прокурорского надзора в Российской Федерации.

Для научных работников, аспирантов и студентов в области юриспруденции и управленческой деятельности, а также для практических работников органов управления и прокуратуры.

---

После подведения итогов в начале года соответствующие лица выезжали в Москву для отчета. Необходимо отметить, что книги сборщиков содержали сведения только об итогах прихода и расхода, практически без первичных документов, поэтому надлежащая проверка была фактически невозможна и проверялась лишь правильность итоговых данных.

Все это сводило на нет деятельность Счетного приказа. Отсутствие достаточных средств и полномочий не давало возможности для плодотворной и эффективной работы этого органа.

Пришедший к власти Петр I понимал необходимость создания специального органа именно финансового контроля. Кроме того, начатая Петром I Северная война со Швецией требовала больших средств и полного учета их прихода и расхода.

В марте 1701 г. Петр I издает специальный указ, которым Приказ счетных дел упраздняется и его функции передаются Ближней канцелярии. Это новое учреждение заменило Боярскую думу. Ближняя канцелярия состояла из лиц, которые заведовали существовавшими приказами.

Петр I наделил новое учреждение достаточно широкими полномочиями по контролю, особенно по финансовому. На Ближнюю канцелярию возлагалась обязанность контролировать учреждения, ведавшие вопросами государственного хозяйства, а также ведение приходных и расходных книг, выполнение различных поручений государя.

В указе предписывалось всем приказам, ратушам и иным учреждениям «доставлять в Ближнею Канцелярию подлинные перечневые ведомости о наличном составе денежной и иной казны, о приходе и расходе ее, начиная с 1 января 1701 года, о наличном составе служилых людей, с обозначением получаемых ими окладов, жалования и прочее, каковые ведомости доставлять на будущее, время помесячно, а в январе погодно».

Хотя сущность деятельности Ближней канцелярии составляли вообще хозяйственные вопросы государственного управления и особенно финансового хозяйства, в чем ей были подчинены все приказы, ведение дел было хаотичным и практически до 1710 г. не было учета общих доходов и расходов, каких-либо попыток составлять ежегодные сметы, в которых доходы и расходы были бы приведены в точное соответствие между собой. Поскольку финансовый контроль представлял самую главную задачу Ближней канцелярии, то в основном ею проводились ревизии и проверки приходно-расходных книг, которые, как видно из документов, заключались в том, что «оный приход в этой Ближней Канцелярии свидетельствует подлинный отписками, выписками, указами, челобитными, расход указами и расписками». Все они поступали в Ближнюю канцелярию вместе с подлинными делами и документами.

Проводя дальнейшую реорганизацию государственного управления и контрольной деятельности в том числе, Петр I в 1711 г. передал обязанность контроля Сенату. На него была возложена как обязанность сбора денег, так и контроль за их расходованием в государстве. Сенату был передан финансовый и налоговый контроль.

Однако в силу весьма важных и требующих большого внимания задач Сенат не мог выполнять в должной мере контрольные функции. Централизация государственного аппарата и управления в целом при развивающемся абсолютизме требовала создания специального контрольного органа, особенно по финансовым и налоговым вопросам.

Поэтому, при оставлении за Сенатом руководящей роли по отношению ко всем учреждениям в стране и соответственно высших контрольных функций, в стране были созданы две контролирующие системы: Прокуратура во главе с генерал-прокурором Сената и система фискалитета во главе с обер-фискалом Сената и фискалов центральных учреждений и его представителей на местах (губернские и городовые фискалы). На фискалов было возложено осуществление контроля за деятельностью администрации в целом, выявление фактов казнокрадства, несоблюдения и нарушения указов государя, фактов взяточничества и т. п. Обо всех выявленных фактах нарушения они обязаны были докладывать Сенату и царю. Петр I поощрял деятельность фискалов, освободил их от податей, вывел из местной подсудности и даже освободил от ответственности за ложные доносы.

В 1715 г. Петр I ввел в Сенате должность генерал-ревизора для контроля за прохождением дел в Сенате, а в январе 1722 г. назначил генерал-прокурора и обер-прокурора для контроля за Сенатом[34].

Уделяя внимание формированию и развитию контроля, Петр I считал необходимым использовать с учетом российских условий опыт европейских стран. В связи с этим он дал поручение российским представителям в разных странах изучить зарубежный опыт управления и контроля. В 1720 г., вместо имевшихся приказов для управления делами были образованы 11 коллегий со строгим разделением функций и полномочий, в том числе и контрольных. В частности, были образованы Иностранная коллегия, Военная, Адмиралтейская, Юстиц-коллегия, Ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия. Руководителями коллегий были назначены наиболее авторитетные и приближенные к царю лицам. Главой коллегии являлся президент, при котором состоял вице-президент, несколько советников и асессоров. В штат коллегии также входили секретари, нотариус, актуариус, копиисты, регистраторы, канцеляристы. При коллегии находился фискал, а позже прокурор. Коллегии подчинялись местные учреждения, а сама коллегия подчинялась Сенату. Впоследствии была учреждена Вотчинная коллегия.

Дела в коллегии обсуждались и решались коллегиально, решения принимались большинством голосов[35].

Обращая внимание на развитие органов управления и контроля, их совершенствование, Петр I в первую очередь стремился к укреплению самодержавной, абсолютной власти, и это приводило к тому, что наряду с развитием Сената, заменившего Боярскую думу, которому была вручена высшая управленческая власть, создавались и иные органы для более быстрой реализации предначертаний по реформам. В самом начале XVIII в. при царе был организован и проводил его линию специальный кабинет – как самый близкий и доверенный контролирующий орган. О многих делах, которые осуществлял кабинет не знали и Сенат, и коллегии. В начале 1720 г. был образован Тайный совет, который состоял из канцелярии, вицеканцелярии действительных тайных советников.

Реорганизация управления, реформы в финансовой сфере, развитие промышленности, сельскохозяйственного производства позволили Петру I достичь положительных результатов в развитии страны. Сформировалась система управления страной, введено губернское деление и управление, создана система провинциального управления. Была реорганизована и армия, введены рекрутские наборы, что позволило создать регулярную армию, церковь перешла в ведение государства, создан Синод. Вводятся земельные пожалования, способствующие привлечению на государственную службу. Пожизненное владение землей дворянством заменено на наследственное, что объединило дворянство и боярство и консолидировало верхние слои. Полное искоренение местничества было достигнуто с введением Табели о рангах, которое подняло значение индивидуальных способностей, тем более что лица, достигшие восьмого ранга по Табели, получали права наследуемого дворянства. В области налогообложения вводится подушная подать. Развивается внедрение в сельское хозяйство технических культур. Проведенная в начале XVIII в. денежная реформа и чеканка новой монеты позволили получить казне доход 2,8 млн руб.

Развитие России, превращение ее в централизованное государство, особенно после преобразования в империю, требовало наряду с развитием управления и усиления централизованного государственного контроля.

Следует отметить, что при преемниках Петра I, в связи с вновь обострившейся борьбой за власть разных групп правящего класса, практически не менялась система управления, которая по существу в период царствования Анны Иоановны была в руках Бирона, а после воцарения Елизаветы Петровны восстановилась в том виде, который придал ей Петр I, и не получила дальнейшего развития.

Екатерина II, придя к власти и укрепляя ее, обратила особое внимание на необходимость совершенствования, усиления государственного контроля и управления. Она практически продолжала линию, выработанную Петром I. С этой целью как в ее царствование, так и при правлении Павла I, создаются различные постоянные и временные учреждения контролирующего плана, особенно связанные с финансовым управлением и контролем[36].

Больше значение придается совершенствованию управления и контроля на местах, в губерниях. В 1775 г. Екатериной II утверждены «Учреждения для управления губерниями Российской Империи». Они четко определили обязанности, полномочия и структуру губернских органов, в том числе по осуществлению управления и контроля. В этот период временно расширяются и усиливаются полномочия прокурорского надзора, прокуратура практически становится одним из важнейших управленческих и контролирующих структур (подробнее об этом в последующих главах). В центре и на местах созданы экспедиции о государственных доходах, казенные палаты, доимочные комиссии для взыскания недоимок. Впервые введены кредитные установления.