Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях

• Название: Участие государства в гражданско-правовых отношениях
• Автор: Юрий Андреев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2005
• ISBN: 5-94201-461-2

В работе рассматриваются проблемы правового статуса публично-правовых образований как участников гражданско-правовых отношений, правовое положение органов юридических лиц публичного права, вопросы непосредственного и опосредованного участия государства в имущественном обороте, отношениях собственности, гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам. Исследование проводится на основе норм не только гражданского права, но и публичного (конституционного, административного, муниципального, финансового) права. В работе используется творческое наследие известных отечественных дореволюционных и советских юристов, учитываются (в рамках сравнительного правоведения) достижения зарубежного законодательства по правовому регулированию публичных юридических лиц. Общетеоретические положения подтверждаются многочисленной судебной и судебно-арбитражной практикой.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, мировых и федеральных судей судов общей юрисдикции, арбитражных судей, работников правоохранительных органов, а также всех интересующихся проблемами гражданского права.

---

Придание публично-правовым образованиям признаков юридического лица при их участии в гражданско-правовых отношениях еще раз подтверждает точку зрения ученых, отстаивающих позицию взаимного проникновения, взаимодействия норм публичного и частного права. В исследуемой ситуации нормы частного (гражданского) права, определяющие участие юридических лиц, проникают в отношения с участием публичных субъектов конституционного, административного, муниципального права с целью цивилизованного участия последних в имущественном обороте. Использование таким образом достижений гражданского права в отношении публично-правовых образований свидетельствует о стремлении законодателя упрочить существующий правопорядок на пути к правовому государству, о все большем возвышении человеческой личности, участвующей в имущественных отношениях на равных условиях с государством, об усилении защиты ее законных права и интересов, на что пророчески указывал и о чем мечтал великий российский цивилист И. А. Покровский.[85]

Если проанализировать п. 3 ст. 125 ГК, то можно сделать однозначный вывод о том, что публично-правовое образование может поручить приобретать и осуществлять имущественные (неимущественные) права публичного образования в сфере гражданско-правовых отношений не только своим органам, но и иным субъектам, в том числе иным юридическим лицам, а также гражданам. Получается, что законодатель сознательно допускает существование государственных органов на правах юридического лица и государственных органов, не имеющих такого статуса.

Помимо федеральных министерств Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. Указа от 20 мая 2004 г. № 649) появились (вместо ведомств и комитетов) такие федеральные органы исполнительной власти, как федеральные службы и федеральные агентства. Федеральные службы призваны осуществлять функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Такого рода органы федеральной исполнительной власти не вправе заниматься управлением государственным имуществом и оказанием платных услуг (п. 4 Указа). Таким образом, анализ правового положения (полномочий) федеральных агентств показывает, что в компетенцию последних не входит участие от имени государства в гражданско-правовых отношениях, а следовательно, и нет необходимости в признании их юридическими лицами. Однако п. 7 названного Указа Президента РФ уточняет, что «ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления». Получается, что в целях управления имуществом, закрепленным за федеральным органом исполнительной власти на праве оперативного управления для решения, например, собственных имущественных потребностей (приобретение мебели, оргтехники, оплата за энерговодоснабжение и т. п.), федеральные службы (агентства) «обречены» быть юридическими лицами в виде государственных учреждений.

Федеральные агентства предназначены для осуществления в установленной сфере деятельности функций по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительной функции, за исключением функций по контролю и надзору.

При этом следует заметить, что под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, включая имущество федеральных государственных унитарных и казенных предприятий, государственных учреждений, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Оказание государственных услуг означает предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.[86]

Исходя из перечисленных вопросов компетенции федеральных агентств, можно также сделать вывод о функционировании этих агентств на правах юридического лица – государственного учреждения.

Так, во исполнение комментируемого Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 Правительство РФ наделило Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом функциями по управлению федеральным имуществом (в том числе в области земельных отношений), правоприменительными функциями в сфере имущественных отношений и функциями по оказанию государственных услуг.[87] По существу, вышеназванному агентству переданы многие функции (полномочия) бывшего Министерства государственного имущества РФ. К компетенции Агентства по управлению федеральным имуществом относятся, в частности, такие вопросы, как: осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) хозяйственных обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, не используемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества; разграничение государственной и муниципальной собственности, включая собственность на землю; осуществление полномочий собственника имущества должника – федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства; защита интересов и иных прав и законных интересов России при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории России и за рубежом.

На федеральные агентства по атомной энергии, по здравоохранению и социальному развитию, по культуре и кинематографии, по науке, по недропользованию, по образованию, по промышленности, по печати и массовым коммуникациям, по рыболовству, по сельскому хозяйству и др. были возложены функции по управлению имуществом некоторых упраздненных министерств РФ (п. 13 Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649). Иными словами, появившиеся федеральные агентства стали выполнять отдельные функции прежних министерств, в частности, функции по управлению имуществом и оказанию государственных услуг, вследствие чего они выступают в роли юридических лиц.

Так, например, постановлением Правительства РФ «Вопросы Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» от 8 апреля 2004 г. № 196 на одноименное Агентство возложены обязанности по осуществлению полномочий собственника в отношении имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа в пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, включая имущество, переданное федеральным государственным унитарным предприятиям, государственным учреждениям, подведомственным Агентству (п. 3).

В своих предложениях к типовым схемам положений о Федеральном агентстве и Федеральной службе ведущие ученые Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ обосновали правило о том, что эти виды федеральных органов исполнительной власти являются юридическими лицами.[88]

Если проанализировать все действующие в настоящее время правительственные положения о конкретных федеральных службах и агентствах, то можно сделать однозначный вывод о том, что все указанные виды федеральных органов исполнительной власти признаны в положениях о них юридическими лицами.[89] Иными словами, законодатель набирает темпы в нормативно-правовом признании федеральных органов исполнительной власти юридическими лицами с приданием этим органам действительного статуса юридических лиц для участия в гражданско-правовых отношениях.

Вопрос о правовом статусе Центрального банка России (в дальнейшем – Банк России) остается по-прежнему дискуссионным. Одни исследователи определяют его как унитарное предприятие,[90] другие – как учреждение,[91] третьи – как федеральный орган исполнительной власти,[92] четвертые – как государственный орган, не включенный в систему исполнительной власти,[93] пятые – как государственную корпорацию,[94] шестые – как федеральную экономическую службу.[95]