Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях

• Название: Участие государства в гражданско-правовых отношениях
• Автор: Юрий Андреев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2005
• ISBN: 5-94201-461-2

В работе рассматриваются проблемы правового статуса публично-правовых образований как участников гражданско-правовых отношений, правовое положение органов юридических лиц публичного права, вопросы непосредственного и опосредованного участия государства в имущественном обороте, отношениях собственности, гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам. Исследование проводится на основе норм не только гражданского права, но и публичного (конституционного, административного, муниципального, финансового) права. В работе используется творческое наследие известных отечественных дореволюционных и советских юристов, учитываются (в рамках сравнительного правоведения) достижения зарубежного законодательства по правовому регулированию публичных юридических лиц. Общетеоретические положения подтверждаются многочисленной судебной и судебно-арбитражной практикой.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, мировых и федеральных судей судов общей юрисдикции, арбитражных судей, работников правоохранительных органов, а также всех интересующихся проблемами гражданского права.

---

Переходя к освещению следующего признака публичного юридического лица – его способности выступать от своего имени, необходимо заметить, что проблема разграничения участия государственных органов в гражданских правоотношениях от собственного имени и от имени государства обсуждалась еще в период оперативного управления советских государственных органов закрепленным за ними государственным имуществом и обсуждение это закончилось, так и не придя к единому знаменателю.[113]

Как уже подчеркивалось, для любого государственного (муниципального) органа характерно выступать от имени публично-правового образования. Поэтому нет никаких сложностей для государственного (муниципального) органа участвовать от имени государства (муниципалитета) и в гражданско-правовых отношениях в рамках ст. 125 ГК, если этот орган не является юридическим лицом. Сложность возникает тогда, когда этот орган функционирует как юридическое лицо. Получается, что как государственный (муниципальный) орган он должен действовать в интересах публично-правового образования от имени этого образования, а как государственный (муниципальный) орган – юридическое лицо – от своего имени. Мы уже касались сложности выполнения своих функций органом обычного юридического лица. Так, например, Е. А. Суханов обоснованно сетует на то, что очень трудно разграничить случаи выступления в обороте публично-правовых образований в целом и выступающих от их имени органов, которые хотя и не являются собственниками закрепленного за ними имущества, но обладают ограниченными вещными правами на него и вследствие этого приобретают статус юридических лиц (как правило, учреждений) – самостоятельных участников гражданских правоотношений. Нередко от решения этого вопроса зависит определение субъектного состава соответствующего правоотношения (является ли его стороной публично-правовое образование в целом или только созданное им юридическое лицо)[114].

Представляется, что при участии в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 3 ст. 125 ГК государственный (муниципальный) орган – юридическое лицо действует от имени публично-правового образования в силу специального поручения этого образования, несмотря на то, что оно юридическое лицо. Такая же ситуация имеет место и в случае, если этот орган не имеет статуса юридического лица. Если же государственный (муниципальный) орган, являясь юридическим лицом, участвует в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1–2 ст. 125 ГК, то он все равно действует, на наш взгляд, от имени публично-правового образования, как государственный (муниципальный) орган и от своего имени как юридическое лицо. При этом при участии публичного юридического лица в такого рода отношениях существенное (доминирующее) значение в отличие от обычного юридического лица имеет его участие не от своего имени, а от имени публично-правового образования. Все участники гражданско-правовых отношений осознают, что, хотя такое публичное лицо и участвует от своего имени, оно участвует в интересах и, по существу, от имени публично-правового образования. Видимо, в этом и заключается особенность правового положения юридического лица публичного права, нуждающегося в дальнейшем исследовании и развитии. Главное для участия государственного (муниципального) органа в гражданско-правовых отношениях в качестве юридического лица имеет, на наш взгляд, не указание, от имени кого выступает публичное юридическое лицо (всем и так ясно, что оно призвано представлять и осуществлять государственные (муниципальные) функции), а способность нести ответственность в суде, отвечать по своим обязательствам с помощью закрепленного имущества, имеющихся денежных средств или субсидиарной ответственности государства (муниципалитета), исполнять обязанности (обязательства).

Мы уже указывали на то, что выполнение своих полномочий путем участия в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1 ст. 125 ГК есть, на наш взгляд, вид специального поручения публично-правового образования выступать в этих отношениях от имени этого образования. Законодатель, регулируя п. 1 ст. 125 ГК, видимо, имел в виду органы государственной власти, не наделенные правами юридического лица, причем, как отмечалось ранее, под этими органами подразумеваются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ. Как показывает изучение действующего законодательства и наше исследование данного вопроса, указанные органы государственной власти не являются юридическими лицами, а большинство государственных органов – юридических лиц (учреждений) участвует в гражданско-правовых отношениях в порядке п. 3, а не п. 1 ст. 125 ГК. Государственные (муниципальные) органы – учреждения выступают от своего имени для решения своих внутренних вопросов (проведение ремонта, оплата коммунальных услуг, приобретение мебели, оргтехники и т. п.) как обычные юридические лица. Поэтому представляется не совсем верным мнение М. В. Жабреева о том, что «выступать от своего имени органы публичного образования по действующему ГК РФ не могут».[115] В том случае, если орган публично-правового образования является юридическим лицом, то в определенных случаях, предусмотренных законом, он может выступать от своего имени для обеспечения своей жизнедеятельности.

В связи с изложенным представляется справедливым вывод А. Головизнина о том, что «органы государственной власти вступают в правоотношения либо от своего имени, либо от имени и по поручению государства (государственного или муниципального образования).[116] Однако не совсем ясны его рассуждения о том, что «если государственный орган вступает в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом, то он выступает от собственного имени».[117] Если ученый имеет в виду ситуацию, когда государственный орган выполняет задачи, связанные с организацией его деятельности (проведение ремонта, оплата коммунальных услуг, охрана здания, приобретение оборудования, открытие банковского счета и распоряжение денежными средствами, имеющимися на нем), то такое рассуждение верно. Но дело в том, что А. Головизнин выделяет осуществление «собственных полномочий» в отдельную (третью) группу, к которой не относит выполнение вышеперечисленных задач.

По мнению О. Ю. Ускова, «у органов государства нет и не может быть никаких “собственных нужд”, отличных от нужд государства, точно так же как не может быть “собственных нужд” у органов юридического лица. Органы государства создаются исключительно для того, чтобы государство посредством их вступления в отношения, регулируемые гражданским законодательством, могло приобретать гражданские права и обязанности (ст. 125 ГК РФ)».[118] Представляется, что изложенное суждение верно в отношении Президента РФ, обеих палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, но не соответствует объективной реальности, когда государственные органы наделены в установленном законом порядке правами юридического лица, способного действовать от своего имени.

Несколько сложнее обстоит дело с устранением противоречий, которые могут возникнуть при участии органов местного самоуправления в рамках п. 2 ст. 125 ГК, так как многие органы местного самоуправления (представительные, местная администрация) в силу действующего законодательства являются юридическими лицами. Однако в этой ситуации законодатель нашел, на наш взгляд, оригинальный выход. В п. 1 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. от 29 декабря 2004 г.) записано: «От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования».

Если следовать логике, проявленной законодателем в указанном нормативном правовом акте, получается, что если орган публично-правового образования является юридическим лицом, то орган этого юридического лица (руководитель органа, уполномоченное законом должностное лицо) является как бы квазиорганом (органом 2-го уровня, исполнительным органом) для юридического лица (органа публичного образования). Данную специфику правового положения органов публичного юридического лица мы расцениваем как особенность правового положения всех публичных юридических лиц, включая государственные органы с правами публичных юридических лиц. Иными словами, реализовывать дееспособность юридических лиц как правовых фикций приходится в конечном счете живым людям, наделенным определенными полномочиями.

Относятся ли требования по регистрации юридических лиц, установленных ГК (ст. 51) и Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» от 7 августа 2001 г.[119], к регистрации государственных (муниципальных) органов, действующих в качестве юридических лиц в рамках ст. 125 ГК? Известно, что, в то время как п. 2 ст. 51 ГК требует от юридических лиц, создаваемых в рамках гл. 5 ГК, их государственной регистрации, органы государственной власти, местного самоуправления зачастую не проходят процедуру такой регистрации. Первоначальный проект Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» (ст. 10) предусматривал прохождение государственной регистрации для органов публично-правовых образований, но в окончательной редакции принятого закона такая обязанность государственных органов отсутствует.[120]