Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях

• Название: Участие государства в гражданско-правовых отношениях
• Автор: Юрий Андреев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2005
• ISBN: 5-94201-461-2

В работе рассматриваются проблемы правового статуса публично-правовых образований как участников гражданско-правовых отношений, правовое положение органов юридических лиц публичного права, вопросы непосредственного и опосредованного участия государства в имущественном обороте, отношениях собственности, гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам. Исследование проводится на основе норм не только гражданского права, но и публичного (конституционного, административного, муниципального, финансового) права. В работе используется творческое наследие известных отечественных дореволюционных и советских юристов, учитываются (в рамках сравнительного правоведения) достижения зарубежного законодательства по правовому регулированию публичных юридических лиц. Общетеоретические положения подтверждаются многочисленной судебной и судебно-арбитражной практикой.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, мировых и федеральных судей судов общей юрисдикции, арбитражных судей, работников правоохранительных органов, а также всех интересующихся проблемами гражданского права.

---

До последнего времени в качестве государственной корпорации в нашей стране действовала небанковская кредитная организация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций».[138] Некоторые российские юристы рассматривают в качестве государственных корпораций и Российский фонд федерального имущества, предусматриваемый ст. 10 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» от 21 июля 1997 г. (ныне утратил силу), а также Государственную инвестиционную корпорацию, предусмотренную Указом Президента РФ «О создании государственной инвестиционной корпорации» от 2 февраля 1993 г.[139]

И. В. Ершова обоснованно полагает, что предусмотренная Федеральным законом «О некоммерческих организациях» государственная корпорация во многом схожа со своим аналогом за рубежом, и предлагает провести ревизию действующего законодательства с тем, чтобы преобразовать некоторые уже имеющиеся организации в государственные корпорации. Она утверждает, что за государственными корпорациями большое будущее: корпорации позволят упростить громоздкую структуру органов исполнительной власти, создать связующее звено между государством и хозяйствующим субъектом как юридическое лицо, совмещающее в себе хозяйственные и управленческие функции, стать консультативным центром, решать вопросы социальной политики, санитарно-эпидемиологического, экологического благополучия населения нашей страны. В то же время И. В. Ершова озабочена дальнейшей судьбой государственного имущества, передаваемого государственной корпорации, в случае ликвидации последней, и предлагает или закрепить на законодательном уровне это имущество за корпорацией на праве оперативного управления, или предусмотреть в законе о некоммерческих организациях императивную норму о возвращении этого имущества государству в случае ликвидации последней.[140]

На наш взгляд, ввиду того, что законодательством уже определены виды организаций, которые могут действовать на основе права оперативного управления (учреждения и казенные предприятия), и круг видов этих организаций не подлежит расширению, то в законах о создании той или иной государственной корпорации следует предусматривать норму о возврате имущества государству в случае ликвидации такой корпорации. Предлагаемое уточнение не противоречит п. 3 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, предписывающему указывать в законе о создании корпорации дальнейший порядок использования имущества в случае ликвидации государственной корпорации. И это соответствует современной тенденции зарубежного законодательства, регулирующего правовое положение государственных корпораций и допускающего возможность возвращения имущества государству в случае ликвидации корпорации.

Таким образом, подводя итог сравнительному анализу действующего зарубежного и отечественного законодательства в сфере правового регулирования публичных юридических лиц, можно сделать вывод о том, что дальнейшее правовое регулирование юридических лиц в России можно успешно осуществлять на основе дальнейшего совершенствования как норм частного (гражданского) права, так и норм публичного (государственного, административного, муниципального) права, как это происходит, например, с помощью современного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.), относительно подробно регулирующего правовое положение муниципальных органов как юридических лиц. Вряд ли будет обоснованным принятие законодателем единого нормативного правового акта (закона) о публичном юридическом лице вообще: особенности того или иного юридического лица публичного права следует закреплять, на наш взгляд, в конкретном правовом акте о создании этого юридического лица на основе норм гражданского и публичного права. В то же время возможно, по нашему мнению, внесение дополнений в Гражданский кодекс РФ (ст. 113–115, 120, гл. 19), в федеральные законы «О некоммерческих организациях», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» относительно закрепления особенностей правового положения публичных юридических лиц, действующих в виде учреждений, унитарных (казенных) предприятий или государственных корпораций.

Д. В. Пятков предлагает изменить редакцию гл. 5 ГК и ввести понятие «хозяйственные публичные организации», под которыми понимаются «объединения граждан, созданные в целях обеспечения условий для удовлетворения общественных интересов»[141]. К таким организациям ученый предлагает отнести Российскую Федерацию как объединение всех граждан России; субъекты Российской Федерации как объединения граждан республик, жителей краев, областей, городов федерального значения; а также муниципальные образования как объединения жителей городов, сел, поселков. При этом Дмитрий Валерьевич пишет, что такие «публичные хозяйственные организации создаются одновременно с одноименными государствами и иными организациями, служащими выражению власти народа», что, в свою очередь, названные публичные организации создают учреждения, действующие от своего имени.[142]

Представляется, что предлагаемая Д. В. Пятковым правовая конструкция организации, которая действовала бы в имущественном обороте с учетом публичных и частных интересов, страдает аморфностью, неопределенностью, неясностью, и реализация такого предложения внесет еще большую путаницу в правоприменительную практику. Автор не уточняет, что скрывается под демократичным, но не совсем ясным понятием «Российская Федерация – объединение всех граждан России» и т. д.

Глава II. Управление публичной собственностью (гражданско-правовой аспект)

1. Понятие «управление публичной собственностью»

Управление – многогранное явление и понятие, имеющее, в частности, философское, социальное, правовое, экономическое значение. И поскольку предметом нашего исследования являются гражданско-правовые отношения с участием публично-правовых образований, то в предлагаемой работе необходимо выявить специфику учета (применения) норм гражданского права в управленческих отношениях с участием государственных (муниципальных) правовых образований и их органов.

Академик А. В. Венедиктов понимал под управлением всю совокупность функций и, соответственно, обязанностей и прав, осуществляемых государственным органом в отношении имущества, предоставленного ему государством, а также всю совокупность правовых действий, совершаемых государственным органом по поводу этого имущества, включая и административно-правовые функции, административно-правовые акты управления. При этом, имея в виду деятельность государственных предприятий, ученый утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера.[143]

В диссертационных исследованиях государственная собственность в настоящее время рассматривается как построенные по иерархическому принципу многообразные отношения: 1) внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджета; 2) между центральными и региональными органами государственной власти и местного самоуправления; 3) между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями.[144] Иными словами, по отношению к государственной собственности акцентируется не собственнический, цивилистический аспект, а управленческий.[145]

В проекте Концепции управления собственностью г. Москвы выделено понятие управления собственностью, к которому относится комплекс административных, экономических и законотворческих действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества. Это понятие отличается от понятия управления отношениями собственности, куда входит управление правами владения, пользования и распоряжения – приватизация, аренда, безвозмездное пользование, наем, хозяйственное ведение, оперативное управление, концессия, доверительное управление, залог и т. д. При этом подчеркивается, что управление собственностью может осуществляться в отношении как объекта, так и субъекта управления.[146]

По обоснованному мнению Э. В. Талапиной, управление государственной собственностью является административной, властной деятельностью, которую условно можно считать оболочкой, а содержанием управления – гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь оболочки государственного регулирования, поскольку административная деятельность является «проводником» государственных велений.[147] Как справедливо пишет Э. В. Талапина, организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства. В нее включаются: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией); учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).[148]