Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях

• Название: Участие государства в гражданско-правовых отношениях
• Автор: Юрий Андреев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2005
• ISBN: 5-94201-461-2

В работе рассматриваются проблемы правового статуса публично-правовых образований как участников гражданско-правовых отношений, правовое положение органов юридических лиц публичного права, вопросы непосредственного и опосредованного участия государства в имущественном обороте, отношениях собственности, гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам. Исследование проводится на основе норм не только гражданского права, но и публичного (конституционного, административного, муниципального, финансового) права. В работе используется творческое наследие известных отечественных дореволюционных и советских юристов, учитываются (в рамках сравнительного правоведения) достижения зарубежного законодательства по правовому регулированию публичных юридических лиц. Общетеоретические положения подтверждаются многочисленной судебной и судебно-арбитражной практикой.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, мировых и федеральных судей судов общей юрисдикции, арбитражных судей, работников правоохранительных органов, а также всех интересующихся проблемами гражданского права.

---

Публичные юридические лица имеют общегосударственное значение и являются составной частью государственной власти, обладают властными полномочиями публичного характера, включая издание нормативных актов, осуществление надзорных и контрольных функций, сбор налогов, отправление правосудия и т. д. Пользуясь предоставленными полномочиями по реализации норм гражданского права, они не действуют в качестве представителей публично-правовых образований в известном смысле слова, а являются делегатами публичных образований, их квазиорганами.

Анализируя эволюцию системы юридических лиц в буржуазном праве, М. И. Кулагин отмечал, что когда государство, его территориальные образования или публичные корпорации выступают как носители имущественных прав и обязанностей, то они приравниваются к остальным юридическим лицам, на них распространяются нормы гражданского и торгового права. Само понятие юридического лица в буржуазном праве трактуется как понятие гражданско-правовое, тождественное разновидности субъектов частного права. Особенности публичного юридического лица относятся к его внутренней организации (порядку назначения управляющих и т. п.). В тех случаях, когда публичные юридические лица выступают как носители государственно-властных полномочий, они уже действуют как органы государства, как субъекты публичных прав и обязанностей, и отношения, возникающие с их участием в публичной деятельности, регулируются уже не гражданским, а административным, государственным и другими отраслями публичного права.[128]

Исследователи зарубежных юридических лиц отмечают, что законодательство зарубежных стран обычно причисляет к юридическим лицам публичного права государство, административно-территориальные единицы, государственные учреждения, торгово-промышленные палаты, иные организации.[129] В своем исследовании Н. В. Козлова отмечает, что в ФРГ существует целая система юридических лиц публичного права: федеральные государственные учреждения (Федеральное правительство, Федеральный банк, Федеральная счетная палата, Патентное ведомство, Федеральная почта, Министерство иностранных дел, иные федеральные министерства и ведомства), корпорации публичного права, самостоятельные имущественные организации публичного права, фонды публичного права. Ученая также пишет, что в США публичными юридическими лицами считаются государство (Федерация и отдельные штаты), государственные (муниципальные) органы (государственные департаменты, независимые агентства и др.). Она указывает на то, что в Гражданском кодексе Нидерландов (ст. 1) прямо сказано, что статусом юридических лиц обладают государство, провинции, муниципалитеты, управления по надзору за плотинами, а также все органы, обладающие предписывающими полномочиями. Во Франции к публичным юридическим лицам относят государство, департаменты, государственные учреждения, государственные учебные заведения, торговые палаты, благотворительные организации.[130]

Особый интерес (в рамках сравнительного правоведения) в связи с наличием в российском Федеральном законе «О некоммерческих организациях» такой разновидности некоммерческих организаций, как государственная корпорация (ст. 7.1), вызывает функционирование в странах дальнего зарубежья правовой конструкции с одноименным названием «государственная корпорация», которая, как известно, также относится к разновидности юридических лиц публичного права. Профессор факультета права английского Университета Халла К. Грэхем и профессор подобного факультета Университета Глазго Т. Проссер, подробно исследуя правовой статус государственных корпораций, действующих в Великобритании, отмечают, что государственные корпорации (в дальнейшем – корпорация) – это юридическое лицо, независимое от правительства и являющееся собственником своих активов. Полномочия корпорации определяются законом об ее учреждении, принимаемым парламентом страны. Для роспуска или приватизации корпорации также требуется специальный закон. Корпорация управляется советом директоров, назначаемым правительством.[131] Н. В. Козлова дополняет, что Англия является прародительницей государственных корпораций и сейчас такие корпорации широко распространены за рубежом. Она отмечает, что в английском праве различают несколько видов таких корпораций: коммерческие публичные корпорации (например, Национальное управление железных дорог), управленческие публичные корпорации, отвечающие за организацию и функционирование сферы услуг (например, корпорация по развитию городов и жилищного строительства), публичные корпорации, осуществляющие совещательные, консультативные функции.[132]

В США публичные корпорации создаются для осуществления отдельных правительственных функций, например, для комплексного использования природных ресурсов, для нужд местного самоуправления.[133]

На наш взгляд, в какой-то степени правовое положение государственной корпорации напоминают промышленные и коммерческие публичные учреждения (EPIC) во Франции: они также создаются государством и являются самостоятельным юридическим лицом, их имущество не принадлежит государству, но в случае ликвидации юридического лица – возвращается государству как учредителю.[134]

Н. В. Козлова замечает, что классическая государственная корпорация создается на основе акта государственного органа (парламента, министерства), определяющего ее правовой статус, цели, задачи, виды деятельности, структуру органов управления, порядок отчетности, разрешения споров, реорганизации и ликвидации, правоспособность корпорации является специальной, а ее имущество – унитарным и формируется за счет государства. Обособленное имущество корпорации, которым она отвечает по своим обязательствам, остается в государственной собственности. Государство не отвечает по долгам такой корпорации, но иногда финансирует ее и дает ей правовую возможность получать доходы от использования имущества, выпуска ценных бумаг, оказания услуг, иных видов деятельности. Возможны налоговые льготы, финансовая отчетность корпорации перед государственным органом.[135]

По мнению И. В. Ершовой, если государственная корпорация англо-американского права преследует публичные цели, обладает властными полномочиями, возникает и прекращается на основании специального акта, принимаемого компетентными государственными органами, и имеет специальную правоспособность, то такую корпорацию можно причислить к юридическим лицам публичного права.[136]

Статья 7.1 российского Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. (в ред. Закона от 23 декабря 2003 г.)[137] указывает на то, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Корпорация создается на основе федерального закона. Имущество, переданное корпорации Российской Федерацией, становится собственностью корпорации. Корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а последняя не отвечает по обязательствам корпорации, если законом, предусматривающим создание корпорации, не предусмотрено иное. Корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Особенности правового положения корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание этой корпорации. Для ее создания не требуются учредительные документы, предусмотренные ст. 52 ГК. Законом, предусматривающим создание корпорации, определяются наименование корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ею, порядок реорганизации и ликвидации, порядок использования имущества корпорации при ликвидации.

До последнего времени в качестве государственной корпорации в нашей стране действовала небанковская кредитная организация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций».[138] Некоторые российские юристы рассматривают в качестве государственных корпораций и Российский фонд федерального имущества, предусматриваемый ст. 10 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» от 21 июля 1997 г. (ныне утратил силу), а также Государственную инвестиционную корпорацию, предусмотренную Указом Президента РФ «О создании государственной инвестиционной корпорации» от 2 февраля 1993 г.[139]

И. В. Ершова обоснованно полагает, что предусмотренная Федеральным законом «О некоммерческих организациях» государственная корпорация во многом схожа со своим аналогом за рубежом, и предлагает провести ревизию действующего законодательства с тем, чтобы преобразовать некоторые уже имеющиеся организации в государственные корпорации. Она утверждает, что за государственными корпорациями большое будущее: корпорации позволят упростить громоздкую структуру органов исполнительной власти, создать связующее звено между государством и хозяйствующим субъектом как юридическое лицо, совмещающее в себе хозяйственные и управленческие функции, стать консультативным центром, решать вопросы социальной политики, санитарно-эпидемиологического, экологического благополучия населения нашей страны. В то же время И. В. Ершова озабочена дальнейшей судьбой государственного имущества, передаваемого государственной корпорации, в случае ликвидации последней, и предлагает или закрепить на законодательном уровне это имущество за корпорацией на праве оперативного управления, или предусмотреть в законе о некоммерческих организациях императивную норму о возвращении этого имущества государству в случае ликвидации последней.[140]