Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях

• Название: Участие государства в гражданско-правовых отношениях
• Автор: Юрий Андреев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2005
• ISBN: 5-94201-461-2

В работе рассматриваются проблемы правового статуса публично-правовых образований как участников гражданско-правовых отношений, правовое положение органов юридических лиц публичного права, вопросы непосредственного и опосредованного участия государства в имущественном обороте, отношениях собственности, гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам. Исследование проводится на основе норм не только гражданского права, но и публичного (конституционного, административного, муниципального, финансового) права. В работе используется творческое наследие известных отечественных дореволюционных и советских юристов, учитываются (в рамках сравнительного правоведения) достижения зарубежного законодательства по правовому регулированию публичных юридических лиц. Общетеоретические положения подтверждаются многочисленной судебной и судебно-арбитражной практикой.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, мировых и федеральных судей судов общей юрисдикции, арбитражных судей, работников правоохранительных органов, а также всех интересующихся проблемами гражданского права.

---

Авторы одного из комментариев первой части ГК РФ пишут, что если организация отвечает всем признакам юридического лица, но у нее нет регистрации, то она ни в коем случае не может быть признана юридическим лицом.[121]

Многие юристы также полагают, что органам публичного образования, претендующим на статус юридического лица, необходимо соблюдать установленную Гражданским кодексом процедуру государственной регистрации в уполномоченных на то регистрационных органах с приобретением ими статуса юридического лица после государственной регистрации.[122]

Представляется перспективным направление, избранное законодателем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., установившем обязательную регистрацию органов местного самоуправления, создаваемых в качестве юридических лиц, и порядок (основания) такой регистрации. В ст. 41 Закона подчеркнуто, что основаниями для государственной регистрации такого рода юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации муниципальных органов – юридических лиц являются: для представительных органов муниципального образования – протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления – решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом (п. 2–3 ст. 41).

В отличие от органов обычных юридических лиц, публично-правовые образования имеют множество государственных органов, некоторые из которых (причем одновременно) наделены компетенцией по участию в имущественном обороте в рамках ст. 125 ГК.

Если органы управления обычных юридических лиц созданы для формирования общей воли участников юридического лица или для исполнения этой воли, то органы публично-правовых образований служат (сформированы, предназначены) в первую очередь для решения властных вопросов (реализации властной компетенции). Вследствие этого порядок формирования органов обычных юридических лиц несколько отличается от порядка образования органов публично-правовых образований, использующих признаки юридического лица для участия в гражданско-правовых отношениях. Согласно ст. 53 ГК порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами юридического лица (уставами, учредительными договорами), зависит от организационно-правовой формы юридического лица, в то время как формирование органа публично-правового образования происходит на основе норм публичного права, регулирующих правовой статус высших органов государственной власти РФ, ее субъектов, представительных и исполнительных органов местного самоуправления, федеральных органов исполнительной власти (министерств, федеральных агентств, федеральных служб и т. п.). В какой-то степени правовое положение (в частности, порядок назначения директора государственного (муниципального) учреждения, унитарного предприятия) напоминает правовое положение (порядок формирования) государственного органа. Поэтому вовсе не случайно специалисты корпоративного права предлагают использовать для юридических лиц публичного права именно конструкцию государственного учреждения, унитарного предприятия, государственной корпорации с учетом некоторых особенностей.

Правовой режим имущества государственного органа, действующего в рамках ст. 125 ГК, также обладает определенной спецификой, отличной от правового режима обычных юридических лиц, предусмотренных в гл. 4 ГК.

Имущество, закрепленное за государственным органом, принадлежит на праве публичной собственности публично-правовому образованию. Имущество же обычной коммерческой организации (за исключением унитарных, казенных предприятий) является имуществом частного юридического лица. Если государственный (муниципальный) орган выполняет функции, предусмотренные ст. 125 ГК, на правах юридического лица, то такой орган – юридическое лицо пользуется предоставленным ему имуществом, как правило, на основе ограниченного вещного права – права оперативного управления, регулируемого ст. 296–300 ГК (за исключением, например, имущества, передаваемого учредителем (государством) в собственность государственной корпорации на основе ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Некоторые ученые, исходя из п. 3 ст. 50 ГК, полагают, что органы публичных образований могут существовать как некоммерческие организации не в виде учреждения, а в виде иной организационно-правовой формы, которая будет предусмотрена федеральным законом.[123] Если такие ученые имеют в виду государственную корпорацию, то данная позиция нуждается в поддержке.

Государственный орган, в том числе и орган, указанный в ст. 125 ГК, наделяется необходимой для выполнения поставленных перед ним задач материально-технической базой, финансово-бюджетными средствами публично-правового образования, в то время как создание частных корпораций (юридических лиц) происходит за счет вкладов, паевых взносов, средств частных учредителей хозяйственных товариществ, обществ, производственных кооперативов, имеющих свои имущественные обязательственные права (п. 6 ст. 66, 107 ГК). На наш взгляд, в гл. 4 ГК отрегулирован правовой режим государственных (муниципальных) учреждений, предназначенных лишь для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, в то время как в исследуемой нами ситуации многие государственные органы, участвующие в имущественном обороте и требующие определения своего правового статуса, осуществляют (наряду с выполнением функций квазиорганов квазиюридических лиц) властные полномочия. Такая ситуация заставляет более конкретно выявить, разработать и закрепить правовую конструкцию публичного юридического лица (юридические лица публичного права, публичной корпорации).

3. Сравнительно-правовой анализ юридических лиц публичного права

Как уже отмечалось, Гражданский кодекс РФ регламентирует правовой статус учреждений вообще, безотносительно к статусу государственных и муниципальных учреждений, правовое же положение учреждений, наделенных властными полномочиями, до настоящего времени не исследовано и не отрегулировано в достаточной мере.[124]

По мнению цивилистов советского периода, стремление классифицировать юридические лица на публичные и частные является бесплодным занятием.[125] Безусловно, указание на бесплодность осуществления такой классификации объясняется существованием в тот период огромного массива государственного имущества, единственного собственника в лице государства с подчиненными ему государственными органами в виде государственных предприятий и государственных учреждений, лишенных права самостоятельного участия в имущественном обороте.

В то же время отечественная научная мысль не переставала исследовать правовой феномен «публичное юридическое лицо». Еще Гирке отмечал, что социальное право публичной корпорации становится составной частью публичного юридического порядка, как и ее внутренняя жизнь. Публичная корпоративная власть получает атрибуты государственной власти, а ее носители занимают начальственное положение.[126]

На примере государственных (муниципальных) учреждений, унитарных, казенных предприятий (своеобразных разновидностей юридических лиц публичного права) можно увидеть, что юридическое лицо публичного права создается по воле государства (публично-правового образования), на основании публично-правового акта нормативного характера, принимаемого органом государственной власти (управления). Имущественная правоспособность (правосубъектность) публичного юридического лица является безусловно специальной (целевой). Публично-правовое образование, создавая государственный (муниципальный) орган в виде юридического лица, определяет цели и задачи этого лица, предмет его деятельности, полномочия, иные права и обязанности, основы взаимоотношения с государством и его органами, структуру и компетенцию органов управления юридического лица, правовой режим имущества, ответственность юридического лица и ответственность самого учредителя (как правило, субсидиарную) по деликтным, кондикционным и договорным обязательствам созданного публичного юридического лица, порядок отчетности о его деятельности и способы государственного контроля за его деятельностью, порядок его реорганизации, ликвидации и пр.[127]