Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях

• Название: Участие государства в гражданско-правовых отношениях
• Автор: Юрий Андреев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2005
• ISBN: 5-94201-461-2

В работе рассматриваются проблемы правового статуса публично-правовых образований как участников гражданско-правовых отношений, правовое положение органов юридических лиц публичного права, вопросы непосредственного и опосредованного участия государства в имущественном обороте, отношениях собственности, гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам. Исследование проводится на основе норм не только гражданского права, но и публичного (конституционного, административного, муниципального, финансового) права. В работе используется творческое наследие известных отечественных дореволюционных и советских юристов, учитываются (в рамках сравнительного правоведения) достижения зарубежного законодательства по правовому регулированию публичных юридических лиц. Общетеоретические положения подтверждаются многочисленной судебной и судебно-арбитражной практикой.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, мировых и федеральных судей судов общей юрисдикции, арбитражных судей, работников правоохранительных органов, а также всех интересующихся проблемами гражданского права.

---

Действительно, конституционно-правовой статус публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) определяется нормами конституционного законодательства, в том числе при участии субъектов конституционного права в отношениях собственности. Но гражданское законодательство вправе, на наш взгляд, принимать участие в нормативно-правовом закреплении особенностей участия субъектов конституционного права в имущественных правоотношениях (отношениях, регулируемых гражданским законодательством) (по аналогии со ст. 124–125 ГК). Отраслевое законодательство (в том числе и гражданское) может, согласно современной российской конституционно-правовой доктрине, конкретизировать положения Конституции РФ по вопросам, относящимся к отраслевому предмету правового регулирования, а если конституционные нормы прямого действия отсутствуют, то, исходя из принципов (видов, способов) конституционного толкования, законодатель вправе, на наш взгляд, закрепить существенные особенности отношений собственности и их субъектов в нормах гражданского законодательства. Современная юридическая практика и само гражданское законодательство показывают, что отношения публичной собственности, прежде всего в имущественном обороте, обеспечиваются в большой степени гражданско-правовым регулированием.

Другое дело, что до настоящего времени продолжаются теоретические споры среди государствоведов, цивилистов и других ученых относительно отраслевой принадлежности права государственной (муниципальной) собственности. Одни исследователи утверждают, что нормы о праве собственности по своей природе являются гражданско-правовыми,[158] другие полагают, что нормы института права государственной собственности имеют государственно-конституционную прописку.[159] Третья группа исследователей придерживается мнения, согласно которому совокупность норм, составляющих право собственности в объективном смысле, следует отнести к комплексным образованиям, включающим в себя нормы самой различной отраслевой принадлежности.[160] Положение осложняется тем, что Конституция РФ не обозначила основные цели существования публичной собственности и ее роль в современном государстве с рыночной экономикой, не установлены ее основные субъекты и объекты, не определены принципы особого режима ее осуществления, важнейший блок публичной собственности (приватизационные отношения) выведен за пределы гражданского законодательства, а многие положения о публичной собственности изложены в лесном, водном, земельном, экологическом законодательстве.[161]

Выход из создавшейся ситуации следует искать, на наш взгляд, в гармоничном развитии, соотношении норм частного и публичного права, совершенствовании (дополнении, аутентичном, легальном толковании) конституционных норм исследуемой сферы.

В Конституции РФ не названы также государственные органы, призванные осуществлять права публичного собственника, не указана система таких органов, не дан перечень их полномочий по распоряжению публичной собственностью. Основной Закон лишь в общем виде предопределяет решение вопросов в сфере публичной собственности. Так, в п. «д» ст. 71 и в п. «в» ст. 72 Конституции РФ подчеркнуто, что федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами входят в предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно п. 3 ст. 214 и п. 2 ст. 215 ГК от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК.

Парламент Российской Федерации как законодательный и представительный орган государственной власти определяет основную нормативную базу регулирования отношений публичной собственности, основные источники формирования государственной и муниципальной собственности, утверждает доходные и расходные части государственного бюджета, принимает решения по отдельным социально-экономическим и инвестиционным программам, в том числе по приватизации публичной собственности, принимает решения по отдельным стратегическим вопросам распоряжения национальным имуществом, осуществляет функцию парламентского контроля собственника за правомерным и эффективным использованием (распоряжением) государственной собственности.

Президент Российской Федерации как глава государства также занимает важнейшее место среди высших органов государственной власти, осуществляющих права публичного собственника. Он имеет конституционное право: председательствовать на заседаниях Правительства РФ, назначать с согласия Государственной Думы РФ Председателя Правительства РФ, назначать и освобождать от должности его заместителей и федеральных министров, принимать решение об отставке Правительства РФ, утверждать систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, определять основные направления в сфере экономики и отношений собственности, а также осуществляет непосредственное руководство рядом министерств, обладает полномочиями по распоряжению и управлению объектами государственной собственности в силу отдельных законодательных актов (гл. 4 Конституции РФ). Правда, с обладанием Президентом РФ полномочиями по распоряжению объектами государственной собственности согласны не все государствоведы. Оппоненты полагают, что согласно логике полномочия по управлению имуществом федеральных министерств принадлежат Правительству РФ.[162]

Представляется, что окончательное решение этого вопроса зависит от законодательного уточнения конституционного положения Президента РФ относительно теории разделения государственной власти и формы правления.

Большую роль в управлении и распоряжении федеральной собственностью играет Управление делами Президента РФ.

Малоисследованным вопросом на сегодняшний день остается статус судебной системы как участника гражданского оборота. Как известно, в силу п. 1 ст. 11 Конституции РФ к числу органов государственной власти, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, относятся и суды Российской Федерации. В юридической литературе отмечается, что «суды осуществляют права публичного собственника в особой процедуре конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства… При осуществлении правосудия суды принимают решения, изменяющие правовой статус объектов публичной собственности, решения по распоряжению объектами государственного и муниципального имущества».[163]

Представляется, что такой вывод не соответствует в полной мере конституционно-правовому положению судов России относительно их участия в имущественном обороте и реализации прав собственника-государства. При рассмотрении гражданских, уголовных и административных дел суды вовсе не изменяют правовой статус объектов публичной собственности, не принимают решения по распоряжению объектами государственной собственности (это происходит без прямого судебного вмешательства уполномоченными публичными собственниками государственными органами на основе федеральных законов, когда уполномоченные государственные органы пользуются, владеют и распоряжаются государственным имуществом в установленном законом порядке от имени собственника (Российской Федерации, ее субъекта). Суды РФ рассматривают лишь споры между собственниками имущества различных форм, осуществляют судебную защиту вещных и обязательственных прав собственников, независимо от формы собственности (государственная, муниципальная или частная), так как, согласно ст. 8 Конституции РФ, все формы собственности признаются и защищаются равным образом. Вынося решение по защите прав собственника (в том числе и государственного федерального собственника), суд применяет один или несколько способов, предусмотренных ст. 12–16 ГК: 1) устанавливает (ввиду предъявления иска о признании) право заявителя на то или иное имущество, если это право оспаривается иными лицами или ставится под сомнение; 2) принимает решение о виндикации (истребовании вещи по иску собственника (в том числе государственного в лице соответствующего государственного органа) из чужого незаконного владения (ст. 301–302 ГК); 3) обязывает своим решением не создавать государственному собственнику (в лице его органов) препятствия в пользовании публичным имуществом (ст. 303 ГК).

Правоустанавливающие решения, решения о присуждении имущества, о его виндикации или об устранении препятствий в его пользовании вовсе не являются «решениями, изменяющими правовой статус объектов публичной собственности, решениями по распоряжению объектами государственного и муниципального имущества». Термин «распоряжение» относится к полномочиям самого собственника (или уполномоченного им лица, государственного органа) по определению дальнейшей юридической (физической) судьбы вещи, иного имущества. Суды же собственниками имущества не являются. Функционирование такого самостоятельного учреждения по финансово-хозяйственному и организационному обеспечению судебной системы, как Судебный департамент при Верховном Суде РФ (и его управления в регионах), вовсе не подтверждает критикуемый выше вывод, а, наоборот, свидетельствует о том, что суды Российской Федерации осуществляют правосудие, не обладая полномочиями собственника (или его представителя), функционируют (в хозяйственном, материальном плане) благодаря соответствующим самостоятельным государственным учреждениям (органам и учреждениям Судебного департамента), призванным осуществлять организационное обеспечение федеральных судов, органов судейского сообщества, а также мировых судей. Так, согласно ст. 1–2 Федерального закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации от 8 января 1998 г.»,[164] Судебный департамент является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности Верховных судов республик, краевых областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судов. Обеспечение деятельности Верховного Суда РФ осуществляется аппаратом этого Суда. Под организационным обеспечением понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Судебный департамент, а также управления (отделы) Судебного департамента в субъектах Российской Федерации являются юридическими лицами.