Дмитрий Осинцев - Методы административно-правового воздействия

• Название: Методы административно-правового воздействия
• Автор: Дмитрий Осинцев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2005
• ISBN: 5-94201-459-0

Автор настоящей работы – Дмитрий Владимирович Осинцев, кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела международного таможенного сотрудничества Уральского таможенного управления.

В работе раскрываются характерные особенности государственного управленческого и руководящего воздействия, а также связанные с ними направления договорной деятельности государственной администрации, организации взаимодействия властных и невластных субъектов в целях реализации публично-правовых функций. Исследуются методы разработки стратегии административной деятельности и нормативно-правовые основы деятельности государственной администрации.

Значительное внимание уделяется вопросам обеспечения прав и свобод граждан и организаций, защиты национальной безопасности при помощи административно-правовых механизмов через выявление угроз безопасности, применение мер пресечения, восстановления, сдерживания. Рассматриваются методологические основания установления административной ответственности и построения системы административных наказаний за нарушение специальных правил поведения.

Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, практических работников, а также всех интересующихся вопросами реализации исполнительной власти и административного права.

---

Для методов государственного управленческого воздействия характерно:

его осуществление представителями исполнительной власти (государственной администрации), а также специально уполномоченными ими профессиональными субъектами (например, проведение экспертиз при сертификации поручается аккредитованным научным учреждениям);

они определяют допустимые условия и порядок реализации отдельных видов деятельности, не нарушая функционирования подвластного субъекта;

связаны с подтверждением законности деятельности в целях обеспечения безопасности, прав и законных интересов участников правоотношений;

результатом их применения являются разнообразные административные акты: удостоверения юридических фактов и состояний (регистрация), правопризнания, разрешения, акты-поручения, акты правонаделения. Выбор варианта поведения не зависит от предписаний названных актов, наоборот, принятие данных актов зависит от избранного варианта поведения;

используемые методы дают основания для создания и внедрения специальных административно-правовых режимов;

применяемые способы и средства регулирования устанавливают специальные правила через воздействие на общие параметры поведения, задавая только его стандарты. Инициатива участия в этих отношениях в большинстве случаев принадлежит заинтересованному лицу, но не представителям власти.

Оппозиционные рассмотренным методы государственного руководства, связанные с «практическим проведением в жизнь общей политики… в направлении деятельности подчиненных органов и контроле за подведомственными объектами, прямом и систематическом воздействии на управляемые объекты»[133]. Директивные приемы, в отличие от регулятивных методов, являются средствами прямого воздействия, направленными на «обеспечение реализации целей и функций государственного управления»[134].

В зависимости от условий функционирования распорядительное воздействие можно дифференцировать на:

1) методы решения обычных оперативно-исполнительных задах;

2) методы воздействия в нестандартных ситуациях (часто при чрезвычайных обстоятельствах), в том числе:

методы мобилизации, связанные с всеобщим позитивным обязыванием для решения государственных задач, направленных на противодействие угрожающим безопасности факторам;

методы обеспечения правомерности поведения, связанные с индивидуальными юридическими изъятиями из общей направленности регулирования в целях обеспечения публичного порядка. Они не имеют самостоятельного значения, ибо только обеспечивают реальное осуществление прав и обязанностей[135].

Нельзя отрицать властный характер регулятивных методов воздействия, однако они превалируют в экономических, социально-культурных отношениях, где достаточно сложно разделить могущество государства и подвластных субъектов. Государственная администрация выступает полноправным участником названных отношений, выполняя вместе с иными субъектами функциональные обязанности для обеспечения прав и законных интересов всех заинтересованных лиц. Экономическая власть часто требует единения усилий гражданского общества и государства и, по-видимому, больше всего зависит от процессов саморегулирования, чем от юридических предписаний государства.

Иным образом представлена юридическая и политическая власть, где властные и подвластные субъекты автономны. Эта власть может быть физической и интеллектуальной, или, как определял ее Бертран Рассел: «…первая и наиболее очевидная форма власти заключается в прямой власти над человеческим телом. Это власть армии и полиции… В конце концов существует власть пропаганды, власть убеждения»[136].

Рассматриваемые методы применяются, как правило, в стационарных линейных отношениях, поэтому их дифференциация проводится в зависимости от характера подчиненности, – является ли она постоянной организационной или ситуационной, – а также характера юридических действий подвластного лица: являлись они правомерными или неправомерными. В связи с этим можно выделить методы оперативно-исполнительного воздействия и метод оперативного реагирования на девиантные ситуации.

Руководящее оперативно-исполнительное воздействие осуществляется в отношении вверенных сил и средств по типу общего руководства (осуществления полномочий на основе линейной власти), а также в отношении привлеченных формирований и мобилизованных сил, где отношения построены по схеме оперативного командования (осуществление полномочий на основе функциональной власти).

Материальные средства (меры) руководящего воздействия заключены в определении нормативной основы деятельности, утверждении состава, численности и структуры подчиненных субъектов, решении иных кадровых вопросов; дислокации и передислокации; привлечении сил и средств для участия в выполнении имеющихся функции[137].

Метод оперативного реагирования связан с противодействием негативным факторам и обусловлен юридической оценкой деяний, противодействующих названным негативным факторам.

Этот метод содержит императивно-дискреционные приемы воздействия, так как обязательность применения санкций сочетается с возможностью изменения интенсивности воздействия. Примером тому служит учет при наложении административного наказания характера правонарушения, личности нарушителя, степени его вины, имущественного положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность (ст. 4.1–4.3 КоАП РФ).

Предварительными мерами оперативного реагирования являются предостережения, а результативными – меры принуждения. Г. М. Петров, однако, утверждает, что принуждение должно рассматриваться в одной классификационной группе с убеждением и поощрением, ибо только «конечный результат обеспечивается разными способами: путем расширения или ущемления прав, изъятия или предоставления дополнительных благ, а также с помощью иных мер, которые непосредственно правовое положение объекта управления не изменяют»[138]. Правила системно-структурного анализа не позволяют подобным образом упорядочить названные дискретные единицы. Оппозиционными понятиями в приведенном ряду являются поощрение и принуждение, связанные с расширением или сужением сферы правовой активности. В свою очередь убеждение противостоит предостережению, являющемуся способом искоренения негативных правовых установок.

Вместе с тем родовые признаки мер вспомогательного косвенного регулирующего воздействия (убеждения и поощрения) и мер обеспечительного оперативного реагирования (предостережения и принуждения) не позволяют рассматривать их вне произведенных группировок. Первые – методы позитивного, а вторые – негативного стимулирования, соответственно, это методы косвенного и прямого воздействия. По последовательности применения первоначально следует говорить об убеждении, поощрении, стимулировании, а затем уже об ограничении, предостережении и принуждении. В п. 13.4 Наставления по работе ДПС Госавтоинспекции МВД России[139]предостережение определено как воздействие на поведение лиц самим пребыванием сотрудника ДПС на наиболее напряженном участке маршрута, на месте происшествия или стихийного бедствия, а также путем предупреждения водителей о возможных последствиях, которые могут наступить в результате несоблюдения ими ПДД. В свою очередь пресечение правонарушения заключается в обязательном реагировании сотрудника ДПС на неправомерные действия участников дорожного движения.

Для методов государственного руководства характерно:

осуществление воздействия специально уполномоченными органами исполнительной власти, часто в рамках линейной связи, как правило, при возникновении относительных административных правоотношений. Никакого специально юридического воздействия нет до обращения за совершением актов государственной регистрации, выдачей разрешений, сертификатов и т. п., а также проявления квазиинициативы – совершения правонарушений;

определение четкой и однозначной линии поведения, предписанной властными субъектами, устанавливающей или изменяющей функции подчиненных лиц. Однозначность команд не следует рассматривать как лишение возможности выбора вариантов поведения[140]. Сама команда может содержать альтернативы (например, увеличить размер резервных требований или изменить состав участников кредитных отношений – в рамках надзора за банками). В административном приказе содержатся разрешенные варианты законного поведения, устраняющие зону незапрещенной активности субъектов;

их назначением является поддержание или восстановление нормального положения дел в подведомственных органам исполнительной власти сферах, обеспечение выполнения требований административно-правовых режимов;