Дмитрий Осинцев - Методы административно-правового воздействия

• Название: Методы административно-правового воздействия
• Автор: Дмитрий Осинцев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2005
• ISBN: 5-94201-459-0

Автор настоящей работы – Дмитрий Владимирович Осинцев, кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела международного таможенного сотрудничества Уральского таможенного управления.

В работе раскрываются характерные особенности государственного управленческого и руководящего воздействия, а также связанные с ними направления договорной деятельности государственной администрации, организации взаимодействия властных и невластных субъектов в целях реализации публично-правовых функций. Исследуются методы разработки стратегии административной деятельности и нормативно-правовые основы деятельности государственной администрации.

Значительное внимание уделяется вопросам обеспечения прав и свобод граждан и организаций, защиты национальной безопасности при помощи административно-правовых механизмов через выявление угроз безопасности, применение мер пресечения, восстановления, сдерживания. Рассматриваются методологические основания установления административной ответственности и построения системы административных наказаний за нарушение специальных правил поведения.

Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, практических работников, а также всех интересующихся вопросами реализации исполнительной власти и административного права.

---

Действительно, существуют государственные органы верховного управления, занятые преимущественно решением задач административно-политического характера. Речь идет о Правительстве РФ и других органах исполнительной власти общей компетенции. Вместе с тем каждый представитель государственной администрации встречается с решением нестандартных задач и принимает политико-тактические решения, реализуемые доступными административно-управленческими (распорядительными) методами.

Методы административно-политического влияния всегда выступают комплексными приемами регулирования, так как основаны на вариационном сочетании методов государственного управления и руководства.

Как проявления юридической политики методы выбора стратегии реализации функций государственной администрации основываются на общих методологических положениях, включающих «определение видов общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, определение методов правового регулирования соответствующих видов общественных отношений, планирование основных направлений законодательной деятельности, разработка оптимальных систем организации правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов»[152]. Однако приемы, касающиеся процедуры применения методов административно-политического влияния, ввиду мыслительного, а не поведенческого характера, детально не регламентированы. Они всегда предшествуют какому-либо инструментальному влиянию административной власти.

Административно-политическая деятельность подробно не исследовалась, так как функционирование аппарата исполнительной власти было редуцировано преимущественно государственным руководством. «Если методы управления известны и практически освоены, состояние организации всегда может быть предсказано, а раз так, нет нужды постоянно иметь ее в виду, достаточно знать текущее состояние процесса управления. Организация перестает быть предметом исследования и разработки. Подобное осознание сути дела является превращенным относительно деятельности управления. Оно покоится на двух предпосылках: кибернетической парадигме “организация – управление” и на абстракции абсолютной эффективности управления»[153].

«Выработка политики административными органами является важной частью административного процесса и происходит на всех уровнях управления. Политический вопрос может трактоваться широко, как вопрос, когда орган должен принимать во внимание соображения социального, экономического и иногда этического характера, а также когда решение поднимает вопросы большой общественной значимости. В общем, выработка политики означает, что различные направления действия являются полезными и что орган имеет некоторую свободу в решении, какое направление выбрать»[154].

Вариантами реализации административно-политических методов являются:

1) метод координации — структуроформирующий метод, связанный с программно-целевым воздействием;

2) метод оперативной дифференциации воздействия, позволяющий оптимизировать сочетание методов государственного управления и (или) руководства, когда применение только одного из имеющихся методов не позволяет решить поставленные перед представителем государственной администрации задачи, поскольку ни один «самый просвещенный законодатель… не в силах предвидеть заранее всех комбинаций и случайностей, которые могут явиться в действительности; наиболее тщательные расчеты могут оказаться ошибочными, предложенные меры – недействительными или недостаточными».[155]

Методы административно-политического воздействия в зависимости от содержания и целей административной деятельности можно подразделить на методы содействия развитию отдельных сфер деятельности и методы решения правоохранительных задач.

Координационные структуры развития могут быть образованы либо только с участием органов исполнительной власти, либо во взаимодействии государственных и негосударственных формирований.

Примером реализации первой формы координации является создание межведомственных и внутриведомственных координационных органов[156]. Так, ГТК России были заключены соглашения: с Минтрансом России и ФПС России по взаимодействию в пунктах пропуска через Государственную границу России[157]; с МПС России по взаимодействию при розыске недоставленных товаров[158]; с территориальными органами государственной власти и местного самоуправления[159]. На основании приказа МВД России, ГТК России, ФСБ России и ФПС России был образован Центр межведомственного взаимодействия в сфере пресечения незаконного оборота наркотиков при МВД России[160].

Экономическое развитие требует создания программно-целевых структур, призванных решать актуальные экономические задачи в целях изменения и улучшения макроэкономических параметров развития хозяйственной системы страны. Исключительно за счет государственного сектора экономики эту задачу решить невозможно, поэтому избран более гибкий способ объединения государственных и негосударственных структур – создание финансово-промышленных групп (далее – ФПГ), «ибо без этого невозможно существование устойчивой экономической системы и обеспечения национальной безопасности»[161].

Их создание связано не просто с государственным признанием статуса, но с наличием административных процедур, при помощи которых проверяются как законность, так и целесообразность экономического функционирования. Поэтому порядок создания ФПГ достаточно сложен, а замена существующих процедур только «заявительской системой невозможна, если исходить из того, что регистрация ФПГ является юридическим фактом, влекущим определенные благоприятные последствия для создаваемой группы»[162], от которых во многом зависит развитие различных отраслей и экономическое положение государства.

ФПГ является совокупностью юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества либо объединивших свои активы на основе договора в целях технологической или экономической интеграции для реализации проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расширения рынков сбыта товаров и услуг, эффективности производства, создания новых рабочих мест[163]. Подобное определение оказалось не вполне удачным, породив мнение, что «закон не отходит от ранее определенных форм организации ФПГ: через собственность (материнская и дочерние компании) либо добровольное объединение капиталов»[164]. Эти внешние факторы, важные для взаимоотношений учредителей ФПГ, не могут отражать особенности ее функционирования.

Рассматриваемая форма интеграции организаций, имеющая своей целью изменение качественных показателей хозяйственной деятельности, основанная на объединении интеллектуальных, научно-технологических и других ресурсов, служит выполнению приоритетных задач государственной экономической политики: инвестированию в отдельные сферы экономики, внедрению результатов НИОКР, повышению экспортного потенциала отечественных предприятий и т. д.[165] В связи с этим объектом административного надзора (мониторинга) становятся создание и деятельность, связанная с выполнением целей и задач, определенных в уставе, договоре, организационном проекте о создании группы, причем их условия становятся административными требованиями.

Правоохранительная деятельность также может быть связана с образованием программно-целевых структур. Создаются межведомственные координационные органы, например оперативный штаб в условиях чрезвычайного положения.

Формы юридического выражения метода координации могут быть формализованными, выраженными в организационных договорах, и неформализованными (совместные действия), связанными с созданием новых формирований или наделением координирующего органа дополнительными полномочиями.

Внешнее организационное методическое воздействие, независимо от формы координации, не изменяется. Органы исполнительной власти применяют те же инструментальные полномочия, что и ранее. Если взаимодействуют органы внутренних дел и пограничной службы, то первые будут заняты охраной общественного порядка и безопасности, а вторые – пограничной охраной[166].

Возможность использования метода координации находится в зоне правовой незапрещенности, поэтому прямое указание в компетенции на параметры его реализации не требуется. Недоказанным представляется утверждение о возможности заключения административного договора в случаях прямого указания об этом в компетенции государственного органа[167]. Использовать или не использовать метод координации зависит от оперативной обстановки, оформлять или не оформлять взаимоотношения – от усмотрения властного органа.

Метод оптимизации развития отдельных сфер деятельности чаще всего применяется в деятельности федеральных экономических служб. Установлено государственное монопольное управление макроэкономическими показателями, в частности проведением денежно-кредитной политики при помощи вверенных Банку России методов (процентные ставки, резервные требования, операции на открытом рынке, валютное регулирование, установление ориентиров роста денежной массы, прямые количественные ограничения[168]). В этих отношениях Банк России занят регулированием экономическими методами рыночных процессов[169]. Подобным образом Федеральная служба по тарифам Минэкономразвития России устанавливает тарифы на электрическую энергию (мощность), нормативы формирования средств, предназначенных для финансирования деятельности и развития ЕЭС России[170].