Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

• Название: Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
• Автор: Сергей Чернов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-355-1

Монография является продолжением темы исследования автора, по результатам которого в 2003 г. вышла его книга «Конституционно-правовой статус Республики Карелия».

В новой работе «Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами» рассматриваются теоретические основы и исторические корни российского федерализма, проблемы суверенитета в системе федерализма.

Отдельная глава посвящена статусу субъектов Российской Федерации, их взаимоотношениям с федеральными органами, проблеме конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании рассматривается и вопрос о роли Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов Федерации в формировании единого конституционно-правового пространства Российской Федерации. В работе отражена одна из важнейших проблем федерализма – проблема конституционно-правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Сложному вопросу эволюции федеративных отношений посвящена отдельная глава, в которой рассматриваются состояние и перспективы развития федеральных округов и организация регионального государственного контроля в Российской Федерации и ее субъектах.

Монография рассчитана на научных и педагогических работников, аспирантов, специализирующихся в области проблем федерализма, конституционного права и государствоведения. Она может быть полезна специалистам в области права и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами федерализма и укрепления конституционной законности в РФ, работникам исполнительной власти, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, которые занимаются законотворческой и правоприменительной деятельностью.

---

Главным критерием благополучия в федеративных отношениях, их нормального развития является учет интересов различных народов, в том числе и при принятии законодательных актов. Ущемление этих интересов или пренебрежение ими отталкивает народы от федерации.

Федеративные отношения требуют:

1. Постоянного учета государством изменяющейся обстановки в развитии национальных отношений.

2. Поиска средств и методов урегулирования межнациональных интересов.

3. Повышенного внимания к специфическим потребностям различных народов, которые связаны с языком, исторической памятью, культурой и т. д.

4. Выработки идей, которые объединяют народы, обеспечения сохранения союзнических отношений между субъектами федерации.

В Конституции РФ впервые обозначены права коренных малочисленных народов (ст. 69). Выделяются они и в ряде федеральных законов (о земле, недрах, животном мире, особо охраняемых территориях и др.), а также в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»[182] от 19 июня 1996 г. перечисляет, например, коренные малочисленные народы Севера (всего по переписи населения 1989 г. их было 26).

Протекционизм относительно коренных народов, как правило, – типичная политика современных демократических государств. Данная позиция интересна для нашего исследования, так как она может быть соотнесена с положением вепсов на территории Республики Карелия.

Возвращаясь к определению суверенитета, можно сослаться на определения, которые приводили виднейшие ученые-юристы России в начале 90‑х гг. Так, академик В. Н. Кудрявцев в статье «Декларации о суверенитете и Союзный договор», опубликованной в «Правде» 1 августа 1990 г., осудив некорректное и чрезмерно широкое употребление термина «суверенитет», подчеркнул необходимость соблюдения «юридической симметрии». Кроме того, он отметил: «…суверенность гражданина… это краеугольный камень республиканской и союзной государственности»[183].

Несколько раньше С. С. Алексеев указал на существование в печати многочисленных и нередко противоречивых суждений, авторы которых не определяют, в каком значении они употребляют суверенитет, не принимая в расчет, что речь идет о теоретически весьма сложном и многозначном научном понятии. Эмоциональные броские формулы и штампы, прямо заявляет С. С. Алексеев, «подменяют квалифицированный разбор существа дела, опирающийся на законы науки»[184].

Анализ суверенитета как понятия и принципа, подчеркивает он, должен подкрепляться адекватными государственно-правовыми характеристиками. Нарушение и несоблюдение этого требования приводят, например, к рассуждениям, в которых «получается, что «абсолютность национального суверенитета» вдруг стала «абсолютностью суверенитета государственного». Такое далекое от науки отношение к суверенитету, по его мнению, объективно способствовало тому, что возникло «всеобщее и нарастающее разрушение государственности»[185].

Главный отличительный признак федеративного устройства заключается в двухуровневой организации функционирования государственной власти. Однако сколь отличающимися ни были политико-правовые формы отражения этого признака через наименование и объем конституционно закрепленной компетенции каждого члена федерации, решающим критерием и основным вопросом выступает установление статуса последнего с точки зрения возможности его квалификации именно как суверенного государства.

Федерализм многих современных государств, особенно латиноамериканских, как подчеркивал Ж.-Ф. Обер, является «чисто формальным»[186], но для федераций, исторически сложившихся в результате реального объединения, их составные части имеют практически весь набор государственной атрибутики, в том числе и три решающие и обязательные объективные характеристики государства – самостоятельное осуществление государственной власти, хотя и в конституционно ограниченных пределах, собственную территорию и собственное население. Только в этом случае и возникает проблема государственного суверенитета в федерации, суть которой – в установлении наличия качеств суверенного субъекта по отношению к двум уровням или формам государственности, т. е. федеральному целому и составным частям. Теоретиками-государствоведами XIX в. были предложены три варианта решения этой проблемы.

Первый сводился к тому, что настоящие федерации сложились на основе добровольного объединения совершенно независимых государств. Следовательно, их надо считать единственными субъектами суверенитета. Такое объяснение было распространено среди исследователей в Швейцарии и США. Но изъятие в этих странах в XVIII в. из конституций статей о праве членов федераций на односторонний выход окончательно лишило сторонников подобного взгляда возможности и впредь отстаивать свою позицию.

Второй вариант разрабатывался американскими и немецкими исследователями, которые считали, что субъектом государственного суверенитета может быть только федерация в целом. Согласно его сторонникам, всякое иное объяснение будет находиться в противоречии с принципом единства суверенной власти. Однако эта теория имеет определенные трудности, связанные с фактом самостоятельного осуществления государственной власти субъектами федерации[187].

Третий вариант является компромиссным, он означает, что субъектом суверенитета в федерации одновременно выступают само федеральное государство и его государства-члены. Суверенитет каждого из них хотя и выглядит частичным, но в полном объеме осуществляется в рамках собственной компетенции. Эта концепция основана на разделении, или расщеплении суверенитета и поэтому находится в очередном противоречии с принципом единства и полноты суверенитета[188].

Теоретическая уязвимость и неприемлемость всех трех вариантов привела некоторых ученых к мысли о том, что проблема государственного суверенитета юридически неразрешима.

Известный французский юрист начала XX в. Л. Дюги в своей главной работе «Конституционное право. Общая теория» писал: «Каково бы ни было понятие, составленное относительно суверенитета, нельзя… создать юридически удовлетворительную конструкцию федерального государства»[189].

Российский правовед Н. И. Палиенко считал, что «суверенитет – не сама государственная власть, но лишь определенное свойство ее, в силу которого она является высшей и независимой правовой властью… Если мы называем такое-то государство суверенным, то этим мы выражаем, что оно обладает в пределах своей территории высшей и независимой властью. В этих пределах суверенная государственная власть не имеет ни равной себе, ни высшей над собой правовой власти»[190]. Палиенко подчеркивал: «Двух суверенных властей в одном и том же государстве не может быть. Это логически вытекает… не только из природы государства, но из самого понятия суверенитета как высшей, самой высокой власти в государственной сфере… Суверенное государство в своем властвовании определяется… исключительно своей собственной волей и своим собственным правопорядком. Если бы его властвование определялось обязательными правовыми нормами другого союза, то оно было бы подчиненным, и государство не было бы суверенным. Мы можем поэтому определить юридическую сущность суверенитета как властвование исключительно в силу собственного права»[191].

Современный политолог П. Пакте утверждал, что федерация и ее члены являются, «несомненно, государствами, однако нельзя никак допустить, что они одинаково суверенны»[192].

Р. А. Мюллерсон считает, что если государство входит в состав другого государства, то потеря (а не ограничение) суверенитета неизбежна. Суверенитет не просто независимость государства, которая всегда относительна, он предполагает неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями[193].

К. де Мальберг, рассматривая проблему государственного суверенитета в федерации, критически анализирует взгляды защитников как признания суверенным только федеральное государство, так и разделения суверенитета. Он считает, что суверенитет оказывается ограниченным и «неполным для федерации и ее членов»[194].

Российский правовед А. С. Ященко, который исследовал в начале века проблемы федерализма, проанализировал теории суверенитета. В тот период были известны такие теории, как классическая теория делимости суверенитета, сепаративная теория, унитарная теория, теория «участия». Он сформулировал свою – синтетическую теорию. Ященко считал, что «специфический признак федерального государства… вовсе не в том, что суверенна лишь центральная власть, и не в том, что суверенны лишь части общего союза, федерировавшиеся штаты, а в том, что суверенитет принадлежит и синтетической неразрывности совместно образующим его центральной и федерированным властям… В федеральном государстве центральная и местные власти не рядом друг с другом, как это полагала классическая теория суверенитета, и не одна над другими, как склонна утверждать унитарная теория, а друг с другом и друг о друге. В федеральном союзе центральное и местные правительства должны быть не противопоставляемы одно другому, а примеряемы в высшем единстве»[195].