Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

• Название: Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
• Автор: Сергей Чернов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-355-1

Монография является продолжением темы исследования автора, по результатам которого в 2003 г. вышла его книга «Конституционно-правовой статус Республики Карелия».

В новой работе «Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами» рассматриваются теоретические основы и исторические корни российского федерализма, проблемы суверенитета в системе федерализма.

Отдельная глава посвящена статусу субъектов Российской Федерации, их взаимоотношениям с федеральными органами, проблеме конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании рассматривается и вопрос о роли Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов Федерации в формировании единого конституционно-правового пространства Российской Федерации. В работе отражена одна из важнейших проблем федерализма – проблема конституционно-правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Сложному вопросу эволюции федеративных отношений посвящена отдельная глава, в которой рассматриваются состояние и перспективы развития федеральных округов и организация регионального государственного контроля в Российской Федерации и ее субъектах.

Монография рассчитана на научных и педагогических работников, аспирантов, специализирующихся в области проблем федерализма, конституционного права и государствоведения. Она может быть полезна специалистам в области права и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами федерализма и укрепления конституционной законности в РФ, работникам исполнительной власти, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, которые занимаются законотворческой и правоприменительной деятельностью.

---

Координация международных связей субъектов Российской Федерации отнесена к главным задачам МИД РФ, именно Министерство логически должно быть федеральным координирующим органом. А Указ Президента РФ по Калининградской области допускает самостоятельное соглашение области с различными ведомствами Российской Федерации[218].

В названном законе одна из глав посвящена защите Российской Федерацией экономических интересов своих субъектов за рубежом.

Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации являются составной частью внешних сношений Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации инициативно развивают свои внешние связи на основе Конституции РФ, Федеративного Договора, федерального законодательства и своих договоров с федеральной исполнительной властью о взаимном разграничении полномочий.

Все субъекты Российской Федерации равны в своем праве на установление и развитие международных и внешнеэкономических связей.

Международная деятельность субъектов Российской Федерации выражается в заключении соглашений с иностранными государствами или их составными частями и министерствами и ведомствами, открытии представительств на территории иностранных государств, участии в деятельности соответствующих международных организаций.

Субъекты Российской Федерации несут полную ответственность за выполнение обязательств по своим соглашениям с иностранными партнерами, а также ответственность за возможные международные правонарушения.

Субъекты Российской Федерации совместно с компетентными федеральными органами могут создать региональные ассоциации для развития своих международных и внешнеэкономических связей. Эти ассоциации формируются на основе добровольности и равноправия всех участников и не могут создавать властные структуры, ограничивающие полноту власти субъектов Российской Федерации, установленную Конституцией РФ. Соглашения органов власти субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами подлежат регистрации в едином федеральном органе и хранению в компьютерной базе данных.

Законодательство о международной деятельности субъектов Российской Федерации должно стать важным звеном в общем становлении федеральных отношений в России и проведении правовой реформы.

Позитивной оценки заслуживает сотрудничество в сфере транспорта, торговли, культуры, экологии приграничных территорий России с Финляндией, Калининградской области с соседними Литвой и Польшей, Мурманской области с приграничными районами Норвегии. Тут есть ряд сложностей.

Конституция РФ, действующее законодательство не содержат прямого упоминания о понятии «трансграничное сотрудничество», а лишь в общих чертах закрепляют нормы, предусматривающие такое сотрудничество. В настоящее время получили конституционное закрепление такие понятия и нормы, как «таможенные границы» (ст. 74), «таможенное регулирование» (ст. 71), «координация международных и внешнеэкономических связей» (ст. 72), «валютное регулирование» (ст. 71 и ст. 106), «внешнеэкономические отношения» (ст. 71). Все эти правовые нормы имеют прямое отношение к развитию приграничного сотрудничества. Сюда же можно отнести и такое положение: «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации» (ст. 72 Конституции РФ).

Несмотря на стремление к сотрудничеству в приграничье, руководство ряда регионов старается установить барьеры, а то и запреты на вывоз зерна, угля, леса.

Запрещая субъектам Российской Федерации принимать нормы, предусматривающие таможенные границы внутри РФ, введение каких-либо пошлин, сборов и иных препятствий экономической деятельности, Конституция РФ тем самым одновременно помогает налаживанию трансграничного сотрудничества региональных властей и местных сообществ.

Существенное влияние на «ускорение» или «торможение» трансграничного сотрудничества в Российской Федерации оказывает конституционно-договорной характер Федерации. Договоры между центром и субъектами Российской Федерации создают дополнительные проблемы[219].

Такие соглашения, договоры не соответствуют Конституции РФ, законодательству. Юридическая сила их непомерно завышается, что становится причиной правовых коллизий и нередко влечет негативные последствия для государства в целом.

По общему правилу договоры субъектов Российской Федерации с иностранными государствами или их территориально-административными единицами не создают прав и обязательств для Российской Федерации в целом и поэтому не могут считаться международными договорами Российской Федерации.

В процессе правового регулирования трансграничного сотрудничества в Российской Федерации важное значение имеет региональное законодательство, которое получило за последнее время заметное развитие.

Можно сделать вывод, что конституции республик, уставы краев и областей Российской Федерации, с одной стороны, содержат достаточные основы для функционирования трансграничного сотрудничества региональных и местных властей в контексте норм и правил Совета Европы (право на вступление в ассоциации, заключение соглашений и т. д.), с другой – многие положения основных законов субъектов Российской Федерации весьма активно вторгаются в федеральное правовое пространство, противоречат ныне действующей Конституции и законодательным актам России, нуждающимся в существенных уточнениях.

Суверенитет, территориальная целостность и единство государства не могут служить непреодолимым препятствием на пути самоопределения народов. Самоопределение должно происходить демократическим путем и на основе норм международного права, а в строго определенных случаях – с помощью международных органов и организаций.

При решении проблемы соотношения суверенитетов, предметов ведения в федеративном государстве важно исходить из того, что:

а) сам факт вступления республики в федерацию означает, что ее суверенитет не может осуществляться так же, как если бы она не входила и оставалась полностью независимым государствам;

б) вступая в федерацию, республики тем самым признают ее суверенитет, а также верховенство федеральных законов и иных установлений в сферах и вопросах, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов; в) хотя носителем суверенитета федерации является ее многонациональный народ, он представляет собой не механическую сумму источников власти ее субъектов; г) самоограничение суверенных прав и полномочий республик – субъектов федерации не означает потерю ими своего суверенитета; д) суверенитет федерации и суверенитет входящих в нее республик не абсолютны, а относительны, так как они взаимосвязанные и сопряженные суверенитеты, каждый из которых не может реализовываться вне учета действий друг друга; е) суверенитет республик-субъектов федерации не должен вести ни к автократии, ни к сепаратизму[220].

Надо иметь в виду, что только четкое разграничение предметов ведения и полномочий является важнейшим предварительным условием и предпосылкой нормального взаимодействия федерального центра и субъектов федерации.

Федерализм, который первоначально зародился в США, подразумевал строгое разделение функций и полномочий между центральной властью и властями субъектов федерации. Однако такая модель не действует в чистом виде ни в одном государстве.

Имеются сферы, в которых требуются кооперация и солидарная ответственность центра и составных частей при осуществлении важнейших государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила название кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения федерации и ее субъектов[221].

И. А. Умнова считает, что в «целом для России характерен этап становления кооперативного федерализма»[222].

Документом, положившим начало новому типу федеративных отношений стал Федеративный Договор. Действующая Конституция РФ подтвердила выбор Россией модели кооперативного федерализма, необходимость формирования механизма совместного осуществления государственной власти.

Отношение к установлению предметов ведения неоднозначно в отечественной науке. Некоторые ученые рассматривают этот принцип как неспособность законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами[223].

С. Шахрай считает, что это своего рода «переходные положения», рассчитанные на неопределенный временной период[224].

В мире существуют два способа разграничения предметов ведения. Первый способ – закрепление предметов ведения федерации и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов – сферы конкурирующей компетенции и второй способ – когда определяются предметы исключительного ведения федерации, совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации[225].