Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка

• Название: Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
• Автор: Магомед Вахаев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2006
• ISBN: 5-94201-486-5

Автор книги – М. X. Вахаев, кандидат юридических наук, доцент, министр труда и социального развития Чеченской республики.

В данной работе освещена теория и практика земельных отношений в условиях рынка. В ней рассмотрены экономические предпосылки частной собственности на землю, механизм государственного контроля за землепользованием, вопросы земельного планирования, изъятия и выкупа частных земель для публичных надобностей, субъекты земельных правоотношений и др.

Работа предназначена для использования в учебном процессе на юридических факультетах высших учебных заведений, для практических работников министерств и ведомств субъектов земельных отношений, научных и научно-педагогических кадров, представителей правоохранительных органов, прокуратуры и суда, а также для всех интересующихся проблемами правового регулирования земельных отношений.

---

В городах и поселках следовало бы укрепить службу архитектуры и градостроительства, придав ей статус землеустроителей – планировщиков. Требуется усилить роль судебной системы в укреплении земельной дисциплины – как в пределах частного сектора, так и в среде организаций и учреждений – держателей публичных земель.

Такие меры необходимы независимо от развития в России земельного рынка. Но с вовлечением земли в возмездные и безвозмездные сделки нужда в усилении государственного контроля за состоянием дел в земельном хозяйстве как бы удваивается: теперь он должен обеспечивать не только интересы государства и муниципалитетов как собственников земли, но и интересы частных собственников, иных добросовестных владельцев и приобретателей земли. Одновременно этот контроль должен предупреждать акты злоупотребления своими правами как частных собственников, так и всех иных владельцев земли.

Нельзя обойти также теоретическую проблему, связанную с функциями земельных органов. По традиции, эти органы выступают в двух лицах: с одной стороны, как хозяйственные организации, управляющие публичными землями, а с другой – как надзорные инстанции, наблюдающие за соблюдением земельного законодательства на всех землях – публичных и частных. Такое сочетание обеспечивает сокращение расходов на государственную земельную администрацию. Но помимо плюсов, наблюдаются и недостатки. Нередко земельный орган не выполняет в полной мере ни своих хозяйственных обязанностей, ни надзорных функций; иногда в его работе перевешивают либо те, либо другие. Юристы-теоретики давно обратили внимание на эту проблему, однако глубоких ее разработок пока не выполнено. Очевидно, что упорядочение земельного хозяйства страны невозможно, пока не получит своего удовлетворительного разрешения вопрос о рациональном построении земельных органов и их функциях.

Исследования подобного рода представляются тем более актуальными, что действующее законодательство практически не разграничивает функции государства-собственника и государства-суверена. Это мешает сконструировать рабочую модель государственного руководства земельным хозяйством страны в новых условиях[89].

Глава II. Государственный контроль за землепользованием

1. Легальные ограничения, налагаемые на частные земли

Ограничения частной собственности на землю были известны в римском праве в виде сельских и городских сервитутов, т. е. правовых стеснений в деятельности земельных собственников. Такие сервитуты носили в основном частный характер, они накладывались в соседских интересах. На этом этапе государство не претендовало на всестороннее земельное планирование и мало заботилось о публичных сервитутах (ограничениях, накладываемых в общественных интересах)[90].

Положение изменилось в эпоху так называемой промышленной революции в Европе (примерно с XVIII в.), когда государства Европы оказались втянутыми в регулирование этого процесса. Это касалось не только постройки крепостей, но и прокладки дорог, каналов, благоустройства населенных пунктов. При этом стеснение частной собственности потребовалось не только для публичных построек, но и для сооружений частного сектора, которым государство давало «добро» в общественных интересах (как это происходило в Англии – сначала в отношении каналов, а впоследствии – в отношении линий железных дорог). В распоряжении государства тогда (как и теперь) был и такой правовой институт, как принудительный выкуп частной земельной собственности, с помощью которого оно могло обеспечить свои строительные проекты или проекты частного сектора, которым оно покровительствовало.

В ряде стран действовал принцип горной свободы, т. е. права как государства, так и частных лиц вести разведку, а затем и добычу полезных ископаемых на любых землях – с выплатой затронутым частным собственникам десятой или иной части добытого ископаемого. В России этот принцип был внедрен Петром I в Указе 1719 г. о «бергпривилегии», который был призван содействовать добыче и плавке руд. Принцип горной свободы просуществовал в России до Екатерины II[91]. Начиная с этого времени частная земельная собственность в России стала лучше охраняться не только от предприимчивых соседей, но и от поползновений самого государства. Право государства на отторжение частных земель для публичных надобностей осталось в неприкосновенности, но за само отторжение надо было платить полноценной монетой в качестве компенсации затронутому собственнику. По мере того, как уплотнялось население, ценность земель, в том числе частных, возрастала. В случае их выкупа государству приходилось тратить на это все больше средств. Независимо от этого, если изъятие земли предполагало снос находившихся на ней построек, народное хозяйство теряло дополнительно прежде затраченные на их возведение средства[92].

Все это вместе взятое заставило многие государства проводить политику планирования (резервирования) земель в частном секторе, имея целью сократить объем бросового строительства на тех участках, которые должны отойти для общественных (публичных) нужд. Государство получало от этого также финансовый выигрыш, ибо сокращались (точнее – не возрастали) предназначенные для выкупа суммы. Вместе с тем практически все государства стремились накладывать земельно-планировочные ограничения без выплаты затрагиваемым собственникам какой-либо компенсации за ту упущенную выгоду, которая могла у них появляться[93].

В России первый масштабный закон об ограничении использования (лесных) земель был принят в целях охраны природы. Это произошло в 1888 г., когда частным (и иным) собственникам были запрещены сплошные рубки в лесах, признанных лесоохранительными органами почвозащитными и (или) водоохранными. Никакой компенсации затронутым собственникам не полагалось[94].

В этой части характерен опыт Британии. После окончания Второй мировой войны в ней был принят закон о земельном планировании, относящийся прежде всего к перепланировке городов, в том числе пострадавших от бомбежек. На частные земли, включенные в планировочные схемы, накладывались ограничения на их застройку – вплоть до момента, когда они понадобятся для каких-то публичных проектов. Поскольку у собственников в связи с этим возникали упущенные выгоды, закон предусмотрел их компенсацию. Но уже в самом скором времени от выплаты компенсации отказались, так как они представляли слишком крупные суммы, «неподъемные» ни для местных бюджетов, ни для государственных финансов.

В целом британское законодательство о земельном планировании достаточно авторитарно. Образно говоря, ни один фермер не вправе построить на своей земле даже сарай без разрешения местных властей. Фактически государство резервирует для публичных нужд частные земли, даже не объявляя их формально зарезервированными[95]. В этом смысле к законодательству Британии близки земельно-планировочные законы Германии.

В США в начале 1970-х годов федеральное правительство рекомендовало приморским и приозерным (при Великих Озерах) штатам и побуждало их выполнить зонирование прибрежных земель и вод таким образом, чтобы не позволять собственникам застраивать участки, необходимые США для военно-морских баз, глубоководных портов, морской добычи нефти и газа, а также для создания природных резерватов. На планировочные работы штаты получали дотации от США. Результаты планировок подлежали федеральному утверждению. Почти все штаты выполнили эту работу (кроме Техаса), при этом никакой компенсации собственникам не выплачивалось.

Некоторые штаты устанавливают «бумажную процедуру» для охраны лучших сельскохозяйственных земель. Для этого сельскохозяйственные земли подвергаются изучению и специальной инвентаризации. В штате Орегон собственник, желающий застроить участок такой земли, обязан представить в Земельную комиссию штата обоснования и расчеты, почему для застройки выбран именно данный участок. Сходным образом контролируется застройка всех прибрежных земель. Земельная комиссия штата не склонна судиться со строптивыми собственниками, но в ряде случаев ей удается направить застройку на менее ценные земли.

Вместе с тем не так «гладко» проходит наложение ограничений на использование частных земель – но не в предвидение их последующего занятия для публичных нужд, а для целей охраны природы. В США суды под давлением охранителей природы запрещают самовольную засыпку и осушение водно-болотных угодий для целей их последующей застройки[96]. Экологи считают, что в пределах этих угодий происходит естественная переработка попадающих туда загрязнений, там обитают многие ценные и редкие виды животных и растений, очищенная вода пополняет подземные запасы, озера и болота смягчают пики паводков. Однако такие ограничения вызывают серьезные протесты частных собственников, которые требуют, чтобы указанные ограничения сопровождались выплатой соответствующих компенсаций[97].