Николай Постовой - Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция

• Название: Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция
• Автор: Николай Постовой
• Жанр: Управление, подбор персонала
• Год: 2014
• ISBN: 978-5-9516-0640-2

Издание посвящено вопросам управления муниципальным образованием. Автор излагает научно обоснованную концепцию, основанную на личном опыте работы в муниципальных и государственных органах власти различных уровней.

В книге сформулированы новые критерии соотношения местного самоуправления и государства в политической системе общества, изложены возможные варианты установления компетенции субъектов местного самоуправления, даны предложения по укреплению доходов местных бюджетов.

Для преподавателей, аспирантов, студентов высших учебных заведений, практических работников муниципальной и государственной службы.

---

Местная публичная власть основывается на базисных и надстроечных отношениях. А управленческие отношения – это система базисных и надстроечных отношений.

Определяя содержание отношений управления, В. Г. Афанасьев заметил: «Все управленческие отношения объективны, прежде всего, потому, что порождаются в конечном счете способом производства, экономическим базисом общества. В то же время все управленческие отношения субъективны, поскольку они суть отношения людей, человеческие отношения, складывающиеся в процессе управления, все они в той или иной мере проходят через сознание людей»[27]. Таким образом, управленческие отношения содержат как базисные, так и надстроечные элементы. Не являются исключением и отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления. В Конституции РФ и Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[28] установлены и базисные и надстроечные группы отношений. В них закреплена и финансово-экономическая основа, и организационная основа (органы МСУ и должностные лица) и социальная основа – граждане, осуществляющие управление и создающие материальную основу. Как видно, элементы одной системы, базис и надстройка, тесно связаны и взаимообусловлены.

Все виды управления тесно взаимосвязаны между собой, равно как и основы местного самоуправления, представляющие собой группы взаимосвязанных отношений[29].

Не может быть отдельно взятого на территории муниципального образования экономического или социального управления уже в силу того, что экономические отношения составляют основу других отношений.

Группы отношений социальной сферы, в том числе и в системе местного самоуправления, могут быть классифицированы по-разному.

1. Первый, самый широкий аспект, охватывает всю совокупность общественных отношений: экономические, социально-политические, духовные, семейно-бытовые.

2. Второй, самый узкий, включает отношения между людьми, их коллективами как носителями различных видов труда, различных трудовых функций.

3. Третий охватывает отношения между различными социальными общностями (нациями, классами, трудовыми коллективами, семьями)[30].

Кроме того, в системе местного самоуправления можно классифицировать виды управления по предметам ведения (вопросам местного значения) и по способам.

По предметам ведения можно различать экономическую, социально-культурную и организационно-правовую группы. Экономическая группа включает развитие реального сектора, налоги, финансы и т. д. Социально-культурная – образование, культуру, искусство и т. д. Организационно-правовая включает органы местного самоуправления, должностных лиц, их деятельность, а также нормативные акты, содержащие функции и компетенцию указанных субъектов.

По способам в управлении можно выделить три вида: познания, управления и предметной деятельности[31].

Таким образом, виды управления муниципальным образованием можно классифицировать на основе сфер деятельности (предметов ведения) или, как их называют, вопросов местного значения.

§ 2. Принципы управления муниципальным образованием

Под принципами управления муниципальным образованием следует понимать основополагающие начала осуществления местной публичной власти.

Согласно Конституции РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ представляется возможным сформулировать следующие принципы:

1. Народовластия. Жители муниципального образования, являющиеся источником муниципальной власти, осуществляют эту власть путем управления. Например, вопросы местного значения могут быть решены при проведении местного референдума, инициируемого гражданами, проживающими в пределах муниципального образования. Такое правило установлено в ч. 3 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ.

В населенных пунктах с численностью менее 100 человек-избирателей власть и управление осуществляются на сходах граждан (ст. 25 этого же закона).

2. Принцип самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении власти и управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти и осуществляют управление самостоятельно.

3. Принцип взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Он закреплен в главе 8 Конституции РФ. Органы государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления могут передавать последним государственные полномочия. В Федеральном законе № 131-ФЗ, а также в законах субъектов РФ о местном самоуправлении предусмотрен такой механизм передачи полномочий. Как правило, полномочия передаются от субъектов РФ муниципальным районам и городским округам. По данным субъектов РФ на 1 ноября 2007 года, субъектами РФ передано муниципальным районам и городским округам 785 государственных полномочий.

4. Принцип коллегиального осуществления власти населением и представительными органами, в пределах их компетенции. Органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований организуют жителей для принятия решений на референдумах. Так, в Вологодской области в 2008 году в 105 муниципальных образованиях состоялось голосование граждан по вопросам территориальной организации местного самоуправления. В частности, за укрупнение поселений из 66 до 23. В этой же области 1 марта 2009 года состоялось голосование по объединению муниципальных образований в 62 сельских поселения. В результате стало 21 из 62[32].

Как видно, важнейшие задачи решаются и органами местного самоуправления, и населением – совместными усилиями.

5. Принцип единоначалия осуществления управления исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Очевидно, что в системе муниципальной власти и управления наблюдается сочетание коллегиальности и единоначалия. Это вытекает из сочетания форм непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления, а также соотношения исполнительных и представительных органов.

6. Принципы гласности и законности являются также основополагающими в управлении муниципальным образованием. Эти принципы закреплены в Федеральном законе № 131-ФЗ, в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации»[33]. Все органы и должностные лица при осуществлении власти и управления должны соблюдать нормативные акты. Принцип гласности в управлении на практике проявляется в том, например, что представительные и исполнительно-распорядительные органы вынесли на публичные слушания 50 тыс. вопросов в 2007 году. Всего было проведено в этом году 20256 публичных слушаний. При этом по проектам планов и программ – 3750, по проекту бюджета – 14870 слушаний и т. д.[34]

7. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. В связи с многопартийностью и наличием множества различных других общественных организаций и движений в российском обществе органы местного самоуправления, должностные лица по природе своей обязаны взаимодействовать со всеми этими субъектами отношений при проведении выборов, референдумов, собраний, конференций, при выработке стратегических для территории решений. Это способствует единению органов власти и людей, снижает уровень социальной напряженности, устраняет разрыв между властью и населением.

8. Принцип профессионализма и компетентности в управлении[35].

9. Принцип стабильности и непрерывности управления. Данный принцип предполагает постоянную деятельность институтов должностных лиц, органов местного самоуправления, а также функционирование форм непосредственной демократии. Представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные органы должны осуществлять управление до момента признания полномочий вновь сформированных органов или избранных (назначенных) должностных лиц.

Органы и должностные лица местного самоуправления призваны обеспечивать цикличность организации и проведения выборов, референдумов, публичных слушаний, других форм осуществления местной публичной власти.

Стабильность в управлении обусловлена как материально-финансовыми, так и организационными возможностями. Есть у власти финансовые ресурсы, мощности, имущество – она сможет на достаточном уровне решать задачи. Но это достижимо при наличии хорошо подготовленных муниципальных служащих, обладающих способностью управлять территориальным образованием. Для стабильности управления большое значение имеет преемственность в работе органов и должностных лиц местного самоуправления.

Новый состав сформированных органов должен учитывать положительный опыт прежней работы. На практике иногда бывает так, что вновь избранные, назначенные должностные лица не учитывают этого, и все начинают сначала по-своему, при этом не имея достаточных знаний и организационных способностей. Данный подход не может привести к положительным результатам в управлении, к его стабильности. Качество управления территориальным образованием обусловлено наличием хорошо подготовленных служащих. Достаточное материальное состояние само по себе, так вдруг, не возникает, его формируют люди, имеющие совокупные знания в области философии, экономики, права, финансов, а также обладающие организационными способностями и навыками управления. Это важнейшие составляющие требования теоретического свойства, предъявляемые к управленцу для определения его компетентности. Сегодня нельзя недооценивать уровень теоретических познаний служащих, работающих в системе власти и управления. Специалисты и руководители обязаны хорошо владеть общими и специальными методами познания фактической жизни, вытекающими из научной методологии. Только при наличии таких знаний они смогут сформировать представление о власти и управлении как единой системе, состоящей из множества взаимосвязанных, взаимообусловленных элементов, имеющей вход и выход.