Коллектив авторов - Правовое регулирование государственного контроля

• Название: Правовое регулирование государственного контроля
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-86476-357-5

Данная монография, подготовленная сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, посвящена анализу преобразований в сфере государственного контроля (надзора).

В настоящей работе раскрываются понятие и сущность государственного контроля, его виды, субъекты и объекты контрольной деятельности, анализируются проблемы современного состояния правового регулирования контрольной деятельности, а также приводится опыт регламентации государственного контроля (надзора) зарубежных стран.

Издание предназначено для государственных служащих, студентов, аспирантов, научных работников, а также тех, кто интересуется вопросами государственного контроля (надзора) в России.

В монографии использованы нормативные правовые акты по состоянию на 1 сентября 2012 года.

---

Таким образом, понятие функций государственных органов не тождественно понятию конкретных действий этих органов. Функции государственных органов стоят ближе к конкретной деятельности, нежели функции самого государства. Однако как ни близки функции государственных органов к их практической деятельности, эти понятия неравнозначны друг другу. Конкретные акции государственных органов означают осуществление их полномочий (компетенции), т. е. реализацию их функций, а не сами функции. Поэтому, когда в правовой литературе проблема соотношения функций государства и конкретных действий его органов трактуется в плане диалектики общего и особенного, она, как представляется, не имеет прямого отношения к функциям государственных органов. Из этого вытекает, что функции государственных органов являются понятием общим по отношению к их практическим действиям. Однако оно более конкретно по сравнению с понятием функций государства.

Итак, мы отмечали то, что можно сформулировать два существенных признака понятия функций государства: их связь, во-первых, с сущностью государства и, во-вторых, с его деятельностью. Мы также говорили, что государство осуществляет свои функции при помощи всей системы государственного механизма. Однако такого рода связь между функциями государства и его органов не является абсолютной и единственной. Как генеральная связь, она предполагает, что часть государственного механизма или группа органов бывает преимущественно связана с определенными функциями государства. Определенная основная функция не тождественна задаче того или иного органа соответствующего государства, хотя это не исключает того, что некоторые органы государства непосредственно и в большей степени, чем другие государственные органы, содействуют осуществлению какой-то одной определенной функции.

Говоря о том, можно ли вообще определить количество функций государственного управления, известный французский ученый Б. Гурней отвечает отрицательно. Это, по его мнению, зависит от используемого метода анализа; каждая функция в процессе все более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, а те, в свою очередь – на элементарные действия и т. д. Таким образом, можно построить настоящую «пирамиду функций», вершину которой составляют широкие по объему понятия, а по мере того, как мы опускаемся к ее основанию, они становятся все более определенными, соответствующими все более и более узким задачам[81].

А. Б. Венгеров считает, что в научных и практических целях функции государства могут быть классифицированы по разным критериям. По времени действия они делятся на постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его существования, и временные, появление которых вызвано специфическими условиями общественного развития, а прекращение – их исчезновением. По сферам политической направленности (внутренняя и внешняя политика) функции государства подразделяются на внутренние, представляющие его деятельность внутри страны, определяющие его роль в жизни данного общества, и внешние – деятельность за ее пределами, в которой проявляется роль государства во взаимоотношениях с другими государствами[82]. Внутренние и внешние функции любого государства тесно связаны, поскольку внешняя политика, определяющая линию поведения с другими государствами, во многом зависит от внутренних условий существования данного государства. По сферам общественной жизни функции государства могут быть разделены на экономические, социальные, политические и осуществляемые в духовной сфере.

Наиболее распространенной является классификация функций по содержанию выполняемых работ. По этому признаку различаются общие функции управления в целом и отдельными ее звеньями; специальные функции управления, обеспечивающие организующее воздействие на отдельные сферы социальной деятельности, что способствует выполнению различных видов работ в этих сферах; обеспечивающие (вспомогательные) функции управления, обслуживающие процессы реализации общих и специальных функций.

В последние годы наблюдается подход к исследованию состава функций, и мы с ним согласны, не с точки зрения конкретного перечисления, а путем обобщенного их выражения. Это позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на различную дифференциацию групп функций управления, существуют наиболее общие группы функций и что группировка этих функций совпадает со структурой системы управления.

Для объективности следовало бы заметить, что некоторые авторы уже существующие классификации пытаются перегруппиро вать по новым признакам. Так, В. З. Малков и В. З. Веселый пишут: «Управление, как любая сознательная деятельность, включает в себя элементы познания и преобразования действительности. Преобладание тех или иных названных элементов в функциях управления является основанием для классификации последних. Такой подход позволяет выделить познавательно-программирующие (прогнозирование, планирование) и организационно-регулирующие (организация, регулирование, контроль) функции»[83].

Множество классификаций функций управления тем не менее позволяет сформировать представление о наиболее признанных. В этой связи следует отметить, что функции управления могут быть общими и специальными (конкретными).

К общим функциям управления относятся такие виды управленческой деятельности, которые обязательны для успешной работы любой системы управления. К ним относятся: планирование, организация, координация, мотивация (стимулирование), контроль, включающий учет и анализ[84]. При этом количество общих функций управления может быть несколько иным. К числу общих функций управления нередко, например, относят аналитическую работу, прогнозирование, регулирование, руководство, проверку исполнения. Однако по существу это не меняет характер работы по управлению любой организационной системы.

В зависимости от сферы применения различаются функции общие, свойственные всей управленческой системе, и особенные, распространяющиеся лишь на отдельные звенья, элементы социальных отношений. Контроль входит в число общих функций управления. Как общей функции управления ему присущи признаки обособленности, самостоятельности, однородности и особой целенаправленности данного вида управленческой деятельности.

Как видим, в научной литературе вопросам функционального содержания управления уделяется много внимания. Причем при некотором разнообразии, существующем при определении числа и характеристике функций управления, наблюдается полное единодушие по поводу отнесения к ним функции контроля[85].

Функции государственного управления взаимосвязаны, тесно соприкасаются, «заходят» друг на друга, переплетаются и накладываются одна на другую, образуя порой сложные комплек сы. Можно, например, планировать и координировать контроль, регулировать планирование и учет, организовывать анализ и т. д.[86]

Так как функции управления носят общий характер для совместной деятельности людей и призваны обеспечивать необходимую согласованность этой деятельности, естественно, что тот, кто осуществляет непосредственно эти функции, наделяется соответствующими полномочиями государственно-властного характера. Это означает, что каждый субъект государственного управления, осуществляющий управленческие функции, должен обладать необходимой властью для того, чтобы иметь возможность успешно и эффективно выполнять задачи регулирования совместной деятельности людей, т. е. властный фактор является одним из необходимых элементов содержания управления. «Чтобы управлять, нужно обладать властью, а само управление предполагает осуществление ее»[87].

Как и другие функции общеорганизационного характера (принятие решения, прогнозирование, планирование, учет, регулирование, координация и т. д.), функция контроля распределяется в порядке разделения труда по управлению между различными частями политической системы общества в соответствии с их местом в этой системе и учетом особенностей сфер общественной жизни, в которых она осуществляется. Рациональное распределение функции контроля между различными частями политической системы является важным условием ее эффективного осуществления.

Более глубокому раскрытию содержания функции контроля помогает анализ ее внутренней структуры. Процесс ее осуществления включает три стадии: стадию констатации, т. е. установления фактического состояния дел; стадию анализа, т. е. сравнения фактического положения с заданным режимом и оценки характера допущенных отклонений; стадию разработки мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления, принятия мер к их реализации. Такое понимание содержания функции контроля позволяет отчетливее представить себе назначение, цели контроля, его место и роль среди иных управленческих функций.