Коллектив авторов - Правовое регулирование государственного контроля

• Название: Правовое регулирование государственного контроля
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-86476-357-5

Данная монография, подготовленная сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, посвящена анализу преобразований в сфере государственного контроля (надзора).

В настоящей работе раскрываются понятие и сущность государственного контроля, его виды, субъекты и объекты контрольной деятельности, анализируются проблемы современного состояния правового регулирования контрольной деятельности, а также приводится опыт регламентации государственного контроля (надзора) зарубежных стран.

Издание предназначено для государственных служащих, студентов, аспирантов, научных работников, а также тех, кто интересуется вопросами государственного контроля (надзора) в России.

В монографии использованы нормативные правовые акты по состоянию на 1 сентября 2012 года.

---

Однако структура управленческой функции такова, что реализация составляющих ее элементов происходит не всегда с четким обозначением цели. Чем ближе к конкретным действиям, тем менее заметна цель или целесообразность действия. Чтобы не сделать ошибочного вывода о целесообразности тех или иных конкретных функций управления, необходимо иметь в виду следующую структуру функции: функция – > подфункция – > виды деятельности – > должности – > задания – > операции – > действия[75].

Названная структура управленческих функций свидетельствует о том, что виды деятельности, составляющие функции управления, являются весьма сложными. При переходе от функции к действиям может происходить потеря целенаправленности, но в целом любая функция управления должна быть целенаправленной с установлением строгой иерархии целей. Говоря о целенаправленности управленческих функций, следует иметь в виду, что каждая из них, естественно, отличается своими, присущими только ей целями и задачами. Однако в совокупности все функции управления отражают главную организационную цель – достижение согласованности между управляющей и управляемой системами.

Представляется, что понятие «функция органов государственного контроля и надзора» можно сформулировать на основе теоретических выводов юридической науки об общем понятии «функции государства» и «функции государственного органа» в их взаимосвязях и взаимоотношениях. Для этого необходимо рассмотреть указанные уровни функций, которые, составляя определенную системную целостность, характеризуют деятельность государства.

В отечественной философской и юридической литературе, несмотря на значимость этой проблемы, не было выработано общепризнанного развернутого определения функций государства и их системы, хотя многочисленные мнения по этому вопросу в большинстве своем принципиально друг от друга не отличаются. Функции государства определяются как стороны в содержании его деятельности, как предметно-политическая характеристика той или иной стороны сущности государства в каждый данный период его развития[76], как «социальное значение государства внутри и вне страны»[77].

Наиболее распространенным в советский период являлось определение функций государства «как соответствующих его классовой сущности основных (важнейших) направлений деятельности государства по решению стоящих перед ним в тот или иной период задач»[78]. Тем самым подчеркивались следующие наиболее существенные признаки, образующие в своей совокупности понятие функции государства:

1. В функциях государства воплощается и раскрывается его активная служебная роль как важнейшей части надстройки по отношению к базису, реализуется его разносторонняя практическая деятельность.

2. Функции государства – каждая в отдельности и их система – в тот или иной исторический период обусловливаются объективными потребностями развития общества. Функции государства возникают и развиваются сообразно его историческим задачам и целям, служат их комплексному претворению в жизнь. При этом государство выполняет свое социальное назначение посредством осуществления соответствующих ему функций. Последние представляют собой основные направления его деятельности. 3. В функциях государства проявляются и объективируются присущие ему особенности, закономерности его развития. Функции государства осуществляются прямо или опосредованно всей политической системой общества. Государство – основа политической системы общества – является главным и наиболее действенным орудием развития нашего общества. Российское государство получает материальную реальность в лице своего механизма, т. е. системы государственных органов, в процессе практической деятельности которого и происходит главным образом реализация государственных функций. Механизм государства есть главное средство осуществления его функций. В связи с этим возникает весьма важный и сложный вопрос о соотношении функций государства и функций его органов, решение которого дает ключ к пониманию функций контрольно-надзорных органов.

Как уже отмечалось, механизм государства определяется, формируется и развивается в соответствии с системой функций государства. Причем весь механизм, как и каждый государственный орган в отдельности, в той или иной мере участвует в выполнении функций государства. Вместе с тем в зависимости от своего назначения согласно принципам разделения труда отдельные органы или звенья государственного механизма могут быть связаны в большей степени с осуществлением отдельных функций.

Отмеченная взаимосвязь при осуществлении функций государства неизбежно ведет к взаимопроникновению и переплетению сфер деятельности государственных органов. Таким образом, происходит дифференциация функций по уровням системы. При этом на каждом этапе развития нашего государства важно определить тот оптимальный и объективно необходимый вариант распределения функций между органами, который бы обеспечил максимально эффективное функционирование государственного механизма. М. И. Пискотин отмечал, что многообразие функций и задач государства обусловливает и существование разветвленного аппарата для их реализации. В силу своего характера многие из этих функций не могут осуществляться полностью каким-либо одним органом. Более того, в выполнении таких функций, как экономические, культурно-воспитательные, в той или иной мере участвуют все органы государства. Чтобы их распределить между различными государственными органами, или, точнее говоря, детализировать, необходимо выделить в них более конкретные направления деятельности, своего рода подфункции. Они и становятся функциями отдельных государственных органов[79].

Для правильного понимания такого соотношения функций государства и функций государственных органов необходимо учитывать ряд обстоятельств. Подобное расчленение (дробление) является неполным. Его нельзя рассматривать только как продолжение, конкретизацию функций государства, поскольку такая практика невольно порождает тезис о том, будто функция государства есть совокупность функций его органов. Эти понятия находятся в различных плоскостях: они обобщения разного порядка, поэтому можно говорить о конкретизации функций государства лишь в определенном смысле. Система функций государства не представляет собой простой суммы функций государственных органов. Это образование более высокого порядка, обладающее новыми интегрирующими, системными качествами, которые не сводятся к сумме свойств образующих ее компонентов. Функции могут иметь одинаковое наименование на разных уровнях системы, но на каждом из них функция приобретает качественную специфику как по содержанию, структуре, объему и правовому обеспечению, так и в организационных формах своего осуществления.

Следовательно, функции государственных органов – это не простое продолжение функций государства, а, во-первых, структурный элемент определенной системы функций государства и, во-вторых, способ выявления последних, поскольку реализация функций государства происходит в опосредованных формах, а именно в результате осуществления государственными органами непосредственно своих функций. При этом более правильно говорить об участии звена государственного аппарата в осуществлении функций государства. В свою очередь, функции органа проявляются в функциях его структурных подразделений, последние же – через функции конкретных исполнителей.

В этой связи справедливым является мнение А. И. Денисова о том, что от основных и иных функций государства следует отличать функции органов государства, т. е. реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и в системе политической организации общества. В системе функций отдельных органов государства особенно значителен удельный вес и разнообразно содержание функции органов государственного управления[80].

Признано, что функции государства – такие направления деятельности государства, в которых непосредственно выражается его сущность как социального явления. Функции государственных органов подобным качеством обладать не могут, в них сущность государства не получает непосредственного выражения. В функциях государственных органов раскрывается конкретная деятельность каждого отдельного звена в механизме государства. Функции же государства выступают как основные направления всей системы государственных органов. Тем не менее, функции государственных органов по своему содержанию подчинены функциям государства, их целям и требованиям, поэтому деятельность государственных органов должна быть строго согласована с функциями государства.