Коллектив авторов - Правовое регулирование государственного контроля

• Название: Правовое регулирование государственного контроля
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-86476-357-5

Данная монография, подготовленная сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, посвящена анализу преобразований в сфере государственного контроля (надзора).

В настоящей работе раскрываются понятие и сущность государственного контроля, его виды, субъекты и объекты контрольной деятельности, анализируются проблемы современного состояния правового регулирования контрольной деятельности, а также приводится опыт регламентации государственного контроля (надзора) зарубежных стран.

Издание предназначено для государственных служащих, студентов, аспирантов, научных работников, а также тех, кто интересуется вопросами государственного контроля (надзора) в России.

В монографии использованы нормативные правовые акты по состоянию на 1 сентября 2012 года.

---

С. О. Шохин выделяет следующие виды контроля: общегосударственный, ведомственный, внутрихозяйственный, общественный и независимый, хотя при этом оговаривает, что это относится, прежде всего, к финансовому контролю[56].

В последние два десятилетия ряд российских ученых – историков и правоведов, в том числе В. С. Измозик, проводили активную и целенаправленную научно-исследовательскую работу по изучению проводившегося государственного политического контроля за населением нашей страны после 1917 г. Результатом этого стали выводы о том, что в Советской России существовал политический контроль за населением, который, как нам представляется, правомерно отнести к самостоятельному виду государственного контроля[57]. При этом необходимо отметить, что мысль о политическом контроле как одной из важнейших задач формирования и существования тоталитарного государства разделяют и другие авторы[58].

Вместе с тем сам термин «политический контроль» до сих пор невозможно найти ни в одном справочном издании на русском языке. И даже авторы, употребляющие данное словосочетание применительно к истории Советской России, воспринимают его как некую данность, как аксиому, практически не пытаясь расшифровать этот термин, наполнить его конкретным историческим содержанием. Это относится как к российским, так и к иностранным авторам: не используют само понятие «политический контроль» Дж. Боффа, Э. Карр, Р. Такер[59] – известные исследователи советской государственности.

История же нашего, да и не только нашего, государства свидетельствует, что в условиях диктатуры государство создает органы политического контроля, который распространяет свою деятельность, насколько это физически возможно, на образ жизни всей массы населения. В тех, следовательно, условиях, когда есть общее сомнение в верности различных слоев населения государству, когда нет уверенности в способности их соблюдать законы, подчиняться властям, нести повинности, государство, если оно тем не менее должно существовать, стремится утвердить внешними мерами политическую дисциплину и учреждает органы политического контроля.

Но и в нормальное, спокойное время государство должно поддерживать гражданскую и политическую дисциплину мерами контрольного воздействия. Сюда относится контроль за выполнением разного рода личных и вещественных повинностей: система учета военнообязанных, система учета налогоплательщиков и т. д. Это и контроль за соблюдением некоторого вида законов: система контроля за перехо дом недвижимых имуществ, за заключением некоторых гражданских и торговых сделок, за соблюдением интересов лиц, не достигших гражданского совершеннолетия, системы контроля за заключением и расторжением браков, за обществами и союзами, органами печати и т. д. Все органы, выполняющие функции гражданской и политической регистрации, суть не что иное, как органы гражданского и политического контроля. Как видим, контроль пронизывает собой гражданскую и политическую жизнь несравненно глубже, чем об этом обычно думают.

В. И. Лукьяненко предлагает государственный контроль подразделить на политический, административный и судебный. Однако с его точки зрения, политический контроль осуществляется теми органами и лицами, которые исполняют полномочия верховной власти. При этом в зависимости от политико-государственного устройства это могут быть либо парламент, региональные и местные выборные органы, либо получившие поддержку большинства народа политические партии.

Административный контроль осуществляется исполнительными органами всех ветвей власти. Как правило, здесь реализуется контроль вышестоящих должностных лиц за действиями подчиненных, создаются инспекционные и надзорные органы, которые анализируют выполнение законов, нормативных актов, изучают эффективность и качество административной деятельности.

Судебный контроль осуществляют все имеющиеся в Российской Федерации суды: общие, военные, арбитражные и конституционные (уставные). Они рассматривают требования и протесты органов государственной власти о признании незаконными актов управления; рассматривают дела о преступлениях работников государственного аппарата; о признании недействительными актов государственных органов, нарушающих права и интересы организаций и граждан, и другие вопросы. Одним из главных направлений судебного контроля в период перехода к рынку является защита прав граждан и юридических лиц как собственников, свободных предпринимателей[60].

А. Ф. Смирнов отмечает, что контроль может быть в зависимости от признаков, положенных в основу классификации, сплошным и выборочным, прямым и косвенным, а также выделяет контроль по результатам.

По его мнению, при сплошном контроле устанавливаются такие условия, которые позволяют получить информацию о деятельности объектов контроля по всем направлениям. Образно выражаясь, контролируется каждый шаг объекта. Выборочный контроль предполагает получение информации о ходе выполнения задания и о результатах только по интересующим сторонам деятельности подконтрольного объекта.

При прямом контроле информация о выполнении задания или определенной работы исходит непосредственно от объекта контроля. При косвенном контроле информация о результатах или условиях деятельности контрольного объекта поступает к субъекту контроля опосредованно.

Контроль по результатам этому автору представляется как оценка результатов деятельности объекта контроля путем сопоставления между собой целей и фактически полученных результатов. «Для того, чтобы произвести сравнение, необходимо представить цели и фактические результаты через контрольные показатели в цифрах или кратким словесным описанием по принципу «мне кажется». В последнем случае используется субъективный, фактический опыт или впечатления нескольких лиц»[61].

В последние годы в развитых странах повсеместно внедряется новый вид контроля – контроль эффективности. Суть его в том, что формальная законность и бухгалтерская точность являются не конечной целью, а лишь началом контроля. Основной задачей контроля является действенность и результативность государственных операций. Те из них, которые прибыльны и внешне выгодны, но не отвечают требованиям достижения социально-политических целей данного государства, контролем осуждаются. Контроль эффективности зародился в Швеции в 1960-х гг.[62]

Г. А. Соловьев выделяет экономический (хозяйственный) контроль как отличающийся от «политического», «социального», «технического», «правового» контроля[63].

В то же время лишь немногие авторы стремятся разделить виды контроля в зависимости от уровня его осуществления (местного, регионального, федерального)[64].

Одним из видов контроля следует так же считать международный контроль. Международный контроль – это деятельность субъектов международного права или созданных ими органов по проверке соблюдения государствами своих международных обязательств с целью обеспечения их надлежащего выполнения. Чтобы международный контроль был правомерен, он должен осуществляться прежде всего с соблюдением основных принципов и норм международно го права. Это необходимое условие правомерности любой деятельности в сфере межгосударственных отношений, поскольку общепризнанные принципы международного права, являясь наиболее широкими и важными его нормами, охватывают, по существу, все отношения между государствами и, таким образом, определяют основы их поведения практически во всех областях международного сотрудничества[65].

Анализ норм действующей Конституции Российской Федерации дает, на наш взгляд, основания в зависимости от органов, наделенных правом производить контроль, выделить: президентский контроль, парламентский контроль, контроль органов исполнительной власти и судебный контроль.

Кроме того, явную специфику как одна из форм государственного контроля имеет также прокурорский надзор. Вместе с тем именно в силу своей специфики прокурорский надзор выступает в социальной практике в качестве самостоятельного государственно-правового института, влияние которого выходит за пределы сугубо контрольной деятельности. Принципиальное различие прокуратуры и органов контроля (надзора) состоит в том, что прокуратура является универсальным органом правозащиты, охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая правоохранительные и контролирующие органы.

Перечисленные разновидности государственного и общественного контроля отличаются характером и объемом контрольных полномочий, кругом, уровнем и количеством подконтрольных объектов, формами и методами проведения контроля, его юридическими последствиями[66]. Все это в конечном счете обусловливает их специфику. Однако решающую роль здесь играют различия в характере и объеме полномочий по организации корректирующего воздействия на подконтрольный объект.