Коллектив авторов - Правовое регулирование государственного контроля

• Название: Правовое регулирование государственного контроля
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-86476-357-5

Данная монография, подготовленная сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, посвящена анализу преобразований в сфере государственного контроля (надзора).

В настоящей работе раскрываются понятие и сущность государственного контроля, его виды, субъекты и объекты контрольной деятельности, анализируются проблемы современного состояния правового регулирования контрольной деятельности, а также приводится опыт регламентации государственного контроля (надзора) зарубежных стран.

Издание предназначено для государственных служащих, студентов, аспирантов, научных работников, а также тех, кто интересуется вопросами государственного контроля (надзора) в России.

В монографии использованы нормативные правовые акты по состоянию на 1 сентября 2012 года.

---

Специальный контроль осуществляется: специально уполномоченными органами государственной исполнительной власти; структурными подразделениями государственных органов исполнительной власти; органами государственной представительной власти.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности контрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный (превентивный), текущий и последующий[43].

Предварительный контроль представляет собой проверку контролируемых объектов, проводимую до начала исполнения управленческих решений, получения информации об имевших место нарушениях. Он позволяет предотвратить возможные нарушения до их фактического совершения, а потому играет важную роль в создании надежной системы управления государственными финансовыми и материальными ресурсами.

Текущий контроль проводится в процессе выполнения решений, позволяя своевременно выявлять трудности и недостатки в реализации принятых решений и вырабатывать меры по их устранению, играет большую организаторскую роль в своевременном и надлежащем выполнении решений.

Последующий контроль – это проверка, проводимая после выполнения решений, получения информации о допущенных нарушениях. Осуществляется с целью обобщения результатов выполнения решений, анализа причин выявленных недостатков. Результатом последующего контроля являются предложения по устранению причин выявленных недостатков, привлечение виновных к ответственности, компенсация причиненного ущерба, предотвращение нарушений в будущем.

Высказывая по этому вопросу свою точку зрения, Р. Фалмер (США), отметив, что картину деятельности контроля можно представить с одной или нескольких из трех позиций – «до», «в течение» и «после», выделил предварительный контроль, текущий контроль и постконтроль[44]. Думается, что терминологически они близки с отмеченными нами ранее, однако Р. Фалмер, в отличие от советских и российских авторов, определил их в качестве стадий контроля, а не его видов.

Между тем в философском словаре вид (лат. species) – это в логическом смысле понятие, которое образуется посредством выделения общих признаков в индивидуальных понятиях и само имеет общие признаки с другими видовыми понятиями[45], а стадия (греч. stadion – мера длины у древних греков) – период, ступень в развитии чего-либо, имеющее свои качественные особенности[46]. Однако в словаре русского языка С. И. Ожегова вид – это «подразделение в систематике, входящее в состав высшего раздела – рода»[47], а стадия – «период, ступень в развитии чего-нибудь»[48]. Поэтому в связи с изложенным полагаем, что в данном случае возможно терминологическое несоответствие понятий, в том числе вызванное ошибками при переводе труда Р. Фалмера, и речь необходимо вести не о стадиях, а о видах контроля.

Р. Фалмер предложил новую для российских авторов классификацию контроля с нетрадиционными для нас элементами, которые в условиях нерыночной экономики нам не были нужны вовсе, а сейчас представляют, по вполне понятным причинам, повышенный интерес. Это управленческий контроль процессов управления, контроль управления с помощью областей ключевых результатов, контроль управления с помощью управленческой ревизии, контроль с помощью «разделяемых ценностей», инструктирование[49].

При управленческом контроле процессов управления основная ответственность за контроль возлагается на субъект управления (управляющего). Именно ему предоставляется право принять тот вид контроля, который, по его мнению, нужен в соответствии с его персональной ответственностью.

Контроль управления с помощью областей ключевых результатов предполагает использование специальной системы, называющейся «Оценка ключевых областей». Эта система была введена в 1960-х гг. «Дженерал Электрик» с целью найти метод сравнения между собой различных организационных единиц[50]. В каждой сфере деятельности измеряется то, как она достигла установленных целей в восьми ключевых областях: прибыльности, положения на рынке, производительности, лидерстве по продукту, развитии персонала, мотивации установок работникам, социальной ответственности и балансе кратко- и долгосрочных целей.

Контроль управления с помощью управленческой ревизии предполагает проведение не финансовых ревизий с помощью непредвзятых ревизоров, а ревизий, предназначенных для оценки не связанных с прибылью аспектов прогресса.

Контроль с помощью «разделяемых ценностей». Выделение этого вида контроля основано на том, что некоторые из факторов, нуждающихся в контроле, представляют собой довольно простые, повторяющиеся ситуации. В книге «В поисках эффективного управления» указывается, что одним из наиболее простых и эффективных способов достижения ощущения «разделяемых ценностей» является обеспечение доступности информации каждому в организации»[51]. Когда данные, касающиеся труда, производства и прибыли общедоступны, рабочие чувствуют, что с ними честны, и у них развивается ощущение единства с управлением и установленными целями.

Инструктирование. Этот вид контроля включает полный спектр межличностных взаимодействий, чтобы все это вместе продемонстрировало служащим как людям, а не только как работникам, какие обязанности они на себя берут. Термин «инструктирование» был введен Т. Петерсом и Н. Остин в книге «Страсть к совершенству»[52].

Р. Фалмер считает, что контроль может быть чрезмерным и ограничивающим. Результатом чрезмерного контроля могут быть более высокие издержки, чем приносимые выгоды. Ограничивающий контроль персонала может подавить инициативу, вызвать возмущение и разочарование и в конце концов оказаться пагубным для организации[53].

Контроль как элемент управленческой деятельности, осуществляемый вышестоящими субъектами по отношению к нижестоя щим, – ведомственный (внутренний) контроль. В этой части контрольные полномочия вышестоящих органов реализуются путем прямой отмены неправомерных или нерациональных решений нижестоящих органов и применения, в случае необходимости, мер дисциплинарной ответственности по отношению к лицам, виновным в совершении действий и решений, признанных ничтожными.

Однако в современных условиях ни одна система государственных органов не может оптимально функционировать при наличии лишь внутрисистемного контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими, поэтому второй вид контроля включает более сложный механизм реализации, поскольку осуществляется государственными органами в отношении не подчиненных им организаций и лиц – вневедомственный (функциональный) внешний контроль[54]. Он проводится субъектом, не входящим в одну систему с подконтрольным объектом. Основным критерием признания ничтожными действий и решений контролируемых субъектов в этом случае служит содержащееся в них прямое нарушение каких-либо норм действующего законодательства. Контрольные полномочия здесь осуществляются более сложным путем: с помощью обращения в суд, органы предварительного следствия и дознания или административного воздействия в формах, прямо предусмотренных законом.

На практике эти два вида контроля тесно взаимосвязаны. И только там, где достигнуто их правильное сочетание, имеется возможность составить наиболее объективное представление о деятельности подконтрольного объекта и оперативно изменить эту деятельность в нужном направлении.

По мнению В. И. Лукьяненко, по частоте проведения контроль можно подразделить на непрерывный (следящий), периодический и конечный (финишный)[55].

С. О. Шохин выделяет следующие виды контроля: общегосударственный, ведомственный, внутрихозяйственный, общественный и независимый, хотя при этом оговаривает, что это относится, прежде всего, к финансовому контролю[56].

В последние два десятилетия ряд российских ученых – историков и правоведов, в том числе В. С. Измозик, проводили активную и целенаправленную научно-исследовательскую работу по изучению проводившегося государственного политического контроля за населением нашей страны после 1917 г. Результатом этого стали выводы о том, что в Советской России существовал политический контроль за населением, который, как нам представляется, правомерно отнести к самостоятельному виду государственного контроля[57]. При этом необходимо отметить, что мысль о политическом контроле как одной из важнейших задач формирования и существования тоталитарного государства разделяют и другие авторы[58].

Вместе с тем сам термин «политический контроль» до сих пор невозможно найти ни в одном справочном издании на русском языке. И даже авторы, употребляющие данное словосочетание применительно к истории Советской России, воспринимают его как некую данность, как аксиому, практически не пытаясь расшифровать этот термин, наполнить его конкретным историческим содержанием. Это относится как к российским, так и к иностранным авторам: не используют само понятие «политический контроль» Дж. Боффа, Э. Карр, Р. Такер[59] – известные исследователи советской государственности.