Наталия Рогожина - Государственно-частное партнерство в жилищной сфере

• Название: Государственно-частное партнерство в жилищной сфере
• Автор: Наталия Рогожина
• Жанр: Юриспруденция

На современном этапе развития экономики в условиях недостатка ресурсов у государства и регионов решение многих социальных и экономических вопросов требует новых подходов и форм организации реализации проектов. Одним из механизмов реализации проектов, имеющих важное государственное и региональное значение, может стать государственно-частное партнерство (ГЧП), позволяющее объединить средства и профессионализм государства и бизнеса. В нашей стране механизмы ГЧП пока используются только в ограниченных масштабах. В работе содержится обзор зарубежного опыта использования ГЧП: анализ моделей ГЧП, применяемых в зарубежных странах, оценка положительных практик и проблем, рассмотрены возможности адаптации зарубежного опыта ГЧП к условиям российской экономики. Авторы провели анализ возможных сфер применения ГЧП в российских условиях и институциональных преобразований, необходимых для создания условий развития ГЧП в России.

---

Несмотря на несомненные преимущества ГЧП, существует ряд проблемных моментов, которые необходимо учитывать при использовании механизма ГЧП. К числу недостатков ГЧП относят:

дополнительные затраты;

снижение контроля за государственными активами;

трудности учета;

более сложное управление рисками;

инерционность долгосрочного контракта.

С одной стороны, как было сказано ранее, ГЧП позволяет оптимизировать и снизить общие затраты на реализацию проекта. Однако если сравнивать с обычным контрактом, то процедуры формирования ГЧП требуют дополнительных затрат, которые могут снизить потенциальные выгоды такой модели. Дополнительные затраты связаны с необходимостью организовать тендеры для конкурентного отбора участников ГЧП. Участники тендера в заявке указывают оценочные затраты на реализацию проекта, требуемую профессиональную квалификацию и др. В зависимости от количества заявок в процессе тендера стоимость может увеличиться за счет более высоких оценок, содержащихся в заявках. Долгосрочная и уникальная природа ГЧП контракта требует, чтобы каждый партнер потратил значительное время и средства на внешних экспертов для помощи в выявлении и оценке возможных рисков и событий, которые могут негативно сказаться на результатах реализации проекта. Это может оказаться очень затратной частью обоснования проекта, особенно для государственных структур, не имеющих опыта работы с частным сектором. Для них необходимы дополнительная помощь и профессиональные консультации в целях защиты государственных интересов.

И, наконец, поскольку частное финансирование является наиболее значимым элементом ГЧП, цена финансирования может быть выше на 1–3 %4. Стоимость ресурсов повышается также за счет привлечения кредитов. В результате проект, реализуемый в рамках ГЧП, может не принести экономии затрат.

Так как на частный сектор в проекте ГЧП приходится значительная доля рисков, важнейшие решения принимаются частными партнерами. В результате может быть утерян или снижен государственный контроль за принятием серьезных решений, оказывающих влияние на ситуацию с жилищным строительством, очисткой поставляемой воды, ценами на предоставляемые услуги, оплатой труда, безопасностью проекта.

Проект ГЧП обычно является комплексным проектом, включающим и жилищное строительство, и создание инфраструктурных объектов, реализуется несколькими участниками-партнерами. Поэтому важно четко определить функции и ответственность каждого партнера, его финансовую роль и результативность, иначе могут возникнуть трудности учета, в том числе и для целей налогообложения.

Чем сложнее проект развития города, чем больше организаций и людей вовлечено в проект, тем выше и разнообразнее риски, связанные с реализацией проекта. Несмотря на тщательное управление рисками в проектах ГЧП в рамках четко определенных контрактных соглашений, некоторые риски оказываются непредсказуемыми и трудно управляемыми. В случае таких непредвиденных рисков (или неудачи проекта) нередко органы власти отказываются платить за неудачу и компенсировать возникшие затраты.

Инерционность долгосрочного контракта приводит к тому, что органы власти ограничены в возможностях вносить изменения в контракт в ситуации непредвиденных экономических изменений или при возникновении других непредвиденных проблем. Чрезвычайно трудно изменить проект, например, при понимании необходимости модификации инфраструктурных характеристик проекта либо предлагаемых в рамках проекта услуг.

Основные цели и задачи ГЧП типичны для большинства зарубежных стран, но для конкретных проектов могут быть свои особенности, обусловливающие некоторые типичные проблемы, с которыми сталкиваются органы государственной власти. Существуют некие противоречия между частным бизнесом и государством, поскольку их цели противоположны: частный бизнес нацелен на получение прибыли, а государственный – на защиту государственных интересов путем регулирования и минимизации риска. Это может привести к разногласиям и недоверию между партнерами. Особенную сложность представляют ГЧП, ориентированные на проекты по предоставлению услуг беднейшему населению страны. Такие проекты предусматривают государственные субсидии как часть финансового обеспечения проекта. В этом случае от частного бизнеса требуется согласие на разумную прибыльность, которую трудно реально оценить, что осложняет переговоры по формированию партнерства и согласованию целей участников.

Со стороны частного сектора может быть выражено нежелание работать в сфере городского развития, особенно в тех секторах, которые традиционно относятся к сфере деятельности государственных и муниципальных органов, таких как строительство доступного жилья, управление водоснабжением и канализацией, очистными работами и т. п. Некоторые из этих секторов обеспечивают общечеловеческие потребности, поэтому не могут допускать высокую прибыльность деятельности и требуют быстрого реагирования на возникающие проблемы. В результате государство может оказывать повышенное давление на частный сектор, что делает неинтересным его участие в проекте. В таких проектах необходима большая работа государственных структур по информированию частных предпринимателей об особенностях проекта, его сложных моментах и ограничениях, о положительных сторонах для частного бизнеса.

Сложность реализуемых в рамках ГЧП проектов, трудности согласования интересов участников ГЧП, разработки финансовой схемы и целевых показателей требуют высококвалифицированных кадров, способных проводить работы, связанные с формированием ГЧП. На местном уровне не всегда есть специалисты, способные организовать и провести весь комплекс работ по созданию ГЧП.

В настоящее время общепризнанным фактом является то, что обеспечение жизнеспособности и безопасности окружающей среды является важным фактором при рассмотрении политики жилищного строительства и городского развития. Этим объясняется важность и актуальность ГЧП, т. е. сотрудничества государства и бизнеса в формировании нормальной среды обитания человека. Однако до сих пор в большинстве стран структуры, которые занимаются вопросами внедрения модели ГЧП в городской сектор, не владеют инструментарием планирования и реализации проектов ГЧП.

Финансовый кризис выявил еще один проблемный аспект ГЧП. Рост рыночной цены ресурсов, трудности заимствования, проблемы ресурсной базы государственного и муниципальных бюджетов затруднили реализацию проектов ГЧП. Это дополнительные риски, которые необходимо учитывать при проработке проекта и модели его реализации.

1.2. Взаимоотношения участников ГЧП и кредиторов

ГЧП включает не только взаимоотношения между партнерами, но и отношения партнерства с третьими заинтересованными лицами, в частности кредиторами, акционерами, инвесторами, неприбыльными компаниями и др., роль которых в успешном достижении цели проекта может быть высока.

Наиболее важную роль играют взаимоотношения с кредиторами. Для реализации проекта необходимы долгосрочные кредиты. Кредитные средства могут составлять до 80 % от стоимости проекта. Решение кредиторов по предоставлению кредита зависит от финансовой устойчивости проекта и оценочной стоимости активов. Однако многие банки не хотят кредитовать городские проекты из-за трудностей в оценке рисков проектов и неопределенности их конечных целей.

Банки, участвующие в кредитовании ГЧП проектов, играют значительную роль в процессе подготовки проекта, могут предоставлять техническую, юридическую и другую консультативную помощь. Все это нацелено на снижение рисков проекта и, следовательно, кредитного финансирования. В наиболее рискованных проектах заключается дополнительный контракт между кредитором и органами публичной власти, предоставляющий дополнительные гарантии кредитору. Контрактом допускается непосредственный мониторинг выполнения графика строительных работ и условий финансирования. Если частная компания не выполняет обязательства, предусмотренные контрактом, то кредитор вправе потребовать замены частного партнера. В конечном итоге это оказывает влияние на успешность реализации проекта.

ГЧП также должно выстраивать хорошие рабочие взаимоотношения с инвесторами, которые обеспечивают дополнительное финансирование проекта. Инвестиции обычно предоставляются частными компаниями, участниками ГЧП. Помимо партнеров, к финансированию проекта могут быть привлечены и другие организации, не являющиеся членами ГЧП. Поскольку инвесторы получают доход на вложенный капитал только после погашения ГЧП всех долговых обязательств, такое финансирование является высоко рискованным для инвесторов и поэтому наиболее дорогим способом финансирования проекта. Несмотря на это, инвестиционное финансирование играет определенную роль наряду с кредитованием, и нередко наличие инвестиционных контрактов повышает уверенность кредиторов в надежности проекта и желание его кредитовать.