Беслан Адамоков - Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

• Название: Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография
• Автор: Беслан Адамоков
• Жанр: Юриспруденция

Монография является комплексным теоретико-правовым изучением устава муниципального образования как регулятора муниципальных правовых отношений, раскрывающим наиболее актуальные на сегодняшний день теоретические и прикладные проблемы уставного регулирования, с последующими предложениями и рекомендациями, направленными на усовершенствование института местного самоуправления, повышения роли устава как основополагающего акта, воспитание в будущих поколениях правосознательности. Актуальность работы обусловлена тем, что нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования, необходимостью теоретического осмысления всего богатого опыта с момента появления института устава муниципального образования и до настоящего времени, с целью выявления общих закономерностей и тенденций уставного регулирования общественных отношений в области местного самоуправления. Таково положение вещей о необходимости дополнительного исследования проблематики, связанной с функционированием устава муниципального образования как основополагающего акта, регулированием данного института на федеральном уровне. Законодательство приведено по состоянию на июнь 2013 г. Для научных работников, преподавателей, аспирантов (адъюнктов), студентов высших образовательных учреждений юридического профиля, должностных лиц органов местного самоуправления.

---

2) упорядочивание межбюджетных и др. отношений на основе разграничения правового регулирования и финансового обеспечения полномочий органов власти разных уровней;

3) принятие новых уставов муниципальных образований.

Кроме этого, перед органами государственной власти края стояла задача осуществить организационно-правовое обеспечение формирования представительных органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

После установления границ во вновь образованных муниципальных районах в 2004 г. началось формирование органов местного самоуправления. Прямые выборы в указанные органы местного самоуправления не проводились. Ранее избранные народом депутаты и главы поселенческого уровня сформировали 25 районных советов, выбрали из своего состава глав муниципальных районов, приняли уставы районных муниципальных образований и по результатам проведенных конкурсов назначили глав администраций районов, заключив с ними контракты.

В дальнейшем способ формирования советов муниципальных районов и выборы глав следующего созыва определят сами представительные органы путем внесения соответствующих изменений в уставы, что подтверждает важность данного нормативно-правового документа.

Таким образом, можно утверждать, что ключевым вопросом проведения реформирования местного самоуправления в Ставропольском крае стало изменение территориальной организации местного самоуправления в крае и принятие новых уставов муниципальных образований.

На территории Чеченской Республики и Республики Ингушетия помимо вышеописанного Федерального закона применялся Федеральный закон РФ от 24.11.2008 г. № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике»32. В ч. 2 ст. 1 закрепляется, что в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом, применяются положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Федеральный закон в ч. 3 ст. 1 устанавливал переходный режим на территории данных республик до 1 января 2010 г. Федеральный закон применялся в целях обеспечения реализации гарантий местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательными актами Российской Федерации. Закон устанавливал порядок определения территорий и границ муниципальных образований на территориях Республики Ингушетия и Чеченской Республики, порядок формирования органов местного самоуправления и исполнения органами местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения, в ч. 2 ст. 3 также закрепляется право принятия представительными органами муниципальных образований данных республик уставов муниципальных образований.

Новая Конституция РФ 1993 г. и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ и от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ послужили основанием для появления нового источника для российской правовой системы – это был устав муниципального образования. Все муниципальные образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным актом.

Также с уверенностью можно утверждать о том, что зачатки подобного рода правовых актов уже существовали на Руси, это уставные грамоты, которые имеют схожий предмет регулирования с уставом, структурные сходства, а также сходства характеристики. Однако устав муниципального образования, в том виде в каком он существует сейчас, в большей части был заимствован из опыта Соединенных Штатов и привит в России. Сложно рассуждать о правильности такого решения, но, по мнению автора, внедрение местного самоуправления сверху в 90-е гг., а уж тем более такого важного института, как устав местного самоуправления, представляется неправильным. В тот исторический период страна еще не отошла от тех концепций, которых придерживалось Советское правительство, и была не готова к демократическим преобразованиям.

1.2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК АКТА КОНСТИТУИРУЮЩЕГО ЗНАЧЕНИЯ

Состоятельность и эффективность самоуправления определяется наличием определенной компетенции, обеспеченной соответствующими ресурсами. Именно «компетенционные» особенности самоуправленческой деятельности в наибольшей мере отражают сущность данного публично-властного института. В современной литературе отсутствует единая точка зрения на содержание понятия «компетенция». Компетентность определяется при помощи Конституции, законов и правовых актов подзаконного характера, содержащих правовые нормы, определяющие рамки дозволенного. Отсутствие формально-правового определения компетенции порождает множественные толкования и дискуссии, которые сходятся в оценке ее в качестве системного понятия, включающего предметы ведения и полномочия. Так, А.А. Сергеев в своей работе определяет компетенцию муниципального образования, как предметы ведения – вопросы местного значения и полномочия по данным предметам ведения33. Такое определение компетенции муниципального образования, по мнению автора, представляется верным, поскольку в полном объеме отражает содержание и сущность данного понятия.

Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления в силу ст. 17 Федерального закона обладают перечисленными в ней полномочиями. В частности, к ним относятся принятие муниципальных правовых актов.

Муниципальные правовые акты образуют систему, установив которую Федеральный закон закрепил фактически сложившуюся мозаику муниципальных источников, ее иерархию.

Доминирующее положение в этой системе выполняет устав муниципального образования. Федеральный закон определяет его как нормативный правовой акт высшей юридической силы по отношению к иным муниципальным правовым актам. Учитывая это обстоятельство, Федеральный закон подробно регламентирует порядок его разработки и принятия, содержание устава, способы участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования – своеобразная «местная конституция», включающая в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления34.

Именно устав является важнейшим нормативным условием создания и функционирования муниципального образования, что закрепляется непосредственно в Федеральном законе и законах субъектов РФ. То есть устав выступает своего рода фундаментом конкретного муниципального образования.

В своем содержании устав муниципального образования должен закреплять обязательные положения, определяемые Федеральным законом и законом субъекта РФ о местном самоуправлении, из которых образуется та самая основа муниципального образования, его организация и функционирование.

В.М. Баранов говорит о том, что в форму устава должны принимать нормативные правовые акты, требующие детальной регламентации. Именно подобного рода регламентации являются отличительной стороной устава, как нормативного правового акта35.

Такой подход к видению сути устава муниципального образования, как основополагающего акта, представляется сомнительным, так автор склоняется к мнению, высказанному А.А. Сергеевым36, который отмечает, что сам устав не в состоянии объединять всю совокупность норм, регулирующих организацию местного самоуправления, т. е. выполнять кодифицирующую функцию. Динамичное развитие законодательства Российской Федерации и ее субъектов не позволяет муниципальным образованиям отслеживать изменения и вносить их своевременно в устав. На муниципальном уровне не может осуществляться полномочие по кодификации норм многоуровневой системы источников муниципального права. Кодификация устава муниципального образования может дезориентировать тех, в чьи обязанности входила работа над уставом. Главное состоит в том, что объединение в уставе всех необходимых норм может обернуться умалением роли закона в системе источников права.

Тем самым устав муниципального образования должен отличаться «оригинальностью» закрепления в нем тех положений, которые не предусмотрены в Федеральном законе, т. е. учитывать исторические традиции конкретного муниципального образования, а также более подробную регламентацию интересующих населения вопросов. Такая «оригинальность» не случайна, т. к. устав обладает высшей юридической силой по отношению к другим муниципально-правовых актам. Поэтому проект устава муниципального образования не должен состоять в сухом копировании федерального и регионального законодательства, он должен в полной мере решать вопросы, отнесенные к его предмету регулирования, а также «оригинально» подходить к решению вопросов, прямо не указанных в законодательстве, но возникающих в конкретном муниципальном образовании. В этом вопросе надо найти «золотую середину».