Михаил Митюков - Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012

• Название: Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012
• Автор: Михаил Митюков
• Жанр: Юриспруденция

Книга посвящена исследованию отдельных теоретических и исторических аспектов Конституционного совещания 1993 г., завершившего подготовку и доработку ныне действующей Конституции Российской Федерации. Особое внимание посвящено вопросам правовой природы Конституционного совещания, истории его появления и деятельности, а также обсуждения на нем проблем социального государства, федерализма и конституционного правосудия, а также порядка принятия Конституции. Исследование проведено на основе широкого привлечения материалов Конституционного совещания, центральных и личных архивов. В научный оборот впервые вводится ряд документов, дневниковых и блокнотных записей автора. Издание предназначено для научных работников, аспирантов и студентов юридических и исторических учебных заведений, всех, кто интересуется проблематикой Российской Конституции.

---

Дискуссия участников Конституционного совещания затронула и проблему объектов конституционного нормоконтроля. Как известно, ст. 1651 предыдущей Конституции предоставила КС право проверки в процедуре абстрактного нормоконтроля не только нормативных, но и ненормативных актов. Это чрезмерно расширяло круг объектов проверки, обусловливало перекрещивание различных оснований внутри компетенции Конституционного Суда, а также с полномочиями других судов. Поэтому рядом участников совещания было предложено ограничить абстрактный нормоконтроль КС лишь нормативными актами. А ненормативные акты должны проверяться судами общей и арбитражной юрисдикции (т. 18, с. 343; т. 19, с. 270–272). Возражая против этой точки зрения, Б. С. Эбзеев, Б. Н. Топорнин утверждали, что в науке отсутствует четкий критерий нормативности актов и проверка только последних оставит значительный массив решений высших органов государственной власти вне конституционного контроля. Контраргументы М. К. Юкова и Т. Г. Морщаковой сводились к тому, что хотя понятие нормативности актов в теории действительно размыто, но критерии определения его имеются, а наделение КС правом проверять конституционность всех актов означает объединение складывающейся административной юстиции с конституционным правосудием (т. 19, с. 273–281).

Другой аспект дискуссии об объектах конституционного нормоконтроля касался международных договоров: могут ли они проверяться КС и когда – до ратификации или после нее. Ю. А. Рыжов вообще считал, нельзя давать КС полномочие рассматривать конституционность международных договоров, так как они в известных случаях могут противоречить Конституции, ратифицированные становятся частью нашей правовой системы. Некоторые из участников совещания полагали, что КС может давать только заключения о конституционности между народного договора «без каких либо правовых последствий», а законодательный орган и правительство «должны подумать, что делать с этим договором» (т. 13, с. 101–103). Была выдвинута идея о предварительном конституционном контроле международных договоров, и по предложению Э. М. Аметистова на совещании было одобрено предложение о том, чтобы КС проверял конституционность лишь не вступивших в силу международных договоров, иначе пересмотр уже действующих договоров может привести «к хаосу в международном плане». Необходимость предварительного контроля международных договоров обосновывалось и тем, что они становятся частью национальной правовой системы, а поэтому требуется предварительная правовая экспертиза их с точки зрения соответствия Конституции (т. 13, с. 403–408; т. 18, с. 350–356).

Одним из серьезных недостатков президентского проекта Конституции являлось отсутствие в нем нормы о субъектах обращения в КС с запросами о проверке соответствия нормативных актов Конституции, что отмечалось и в экспертизе Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия)82. Поэтому на совещании оживленно обсуждался вопрос о круге этих субъектов, в частности о включении в него депутатов Госдумы и членов Совета Федерации, Генерального Прокурора, Уполномоченного по правам человека, соответствующих органов субъектов Российской Федерации. Предложения о субъектах обращения в КС были сформулированы самим судом. В них значилось, что инициаторами запроса о проверке конституционности нормативного акта могут быть 1/3 депутатов Государственной Думы или 1/3 членов Совета Федерации83. Эта «немыслимая цифра» была подвергнута критике. С. А. Филатов и М. А. Митюков предложили уменьшить ее до 1/5 в целях обеспечения права любой наиболее крупной фракции депутатов обратиться в КС с оспариванием конституционности того или иного акта. Поддержав это предложение, участники совещания отвергли инициативу Б. С. Эбзеева о праве Генерального Прокурора и Уполномоченного по правам человека обращаться в КС в процедуре абстрактного нормоконтроля (т. 19, с. 324–329, с. 390).

В президентском проекте Конституции первоначально не предполагалось участие КС в процедуре отрешения президента от должности. Однако уже поправкой Ю. В. Ярмагаева предложено, чтобы этот суд подтверждал своим заключением выдвинутое против главы государства обвинение (т. 1, с. 252). Против такого предложения выступили некоторые из участников совещания, полагая, что рассмотрение КС этого вопроса нарушало бы принцип разделения властей, втягивало бы суд в политический процесс (т. 9, с. 212–215). Затем обсуждение пошло по пути выработки оптимального решения о форме участия КС в указанной процедуре и каким образом при этом должны быть распределены функции между ним и Верховным Судом. По мнению В. М. Савицкого, вопрос, совершил ли президент уголовное преступление, должен быть в компетенции Верховного Суда, но и Конституционный Суд не должен «стоять в стороне от решения вопроса об отрешении от должности» (т. 11, с. 56). В. А. Туманов полагал, что КС должен вынести решение: соответствует ли Конституции обвинение, предъявленное Государственной Думой (т. 14, с. 84). Но в связи с тем что многие участники совещания склонялись к тому, что основанием импичмента президента может быть лишь государственная измена и иное особо тяжкое преступление, то под сомнение была поставлена возможность дачи заключения КС о том, имеется ли состав преступления в действиях президента. Народный депутат РФ Л. Б. Волков заявил: «Конституционный Суд вряд ли здесь компетентен» (т. 7, с. 61).

Т. Г. Морщаковой была предложена оптимальная модель участия обоих судов в процедуре отрешения президента от должности: Верховный Суд дает заключение о наличии признаков состава преступления, а Конституционный Суд – о соблюдении или о соответствии процедуры Конституции (т. 14, с. 97). Эта идея, несколько уточненная, и была реализована в ст. 93 и в ст. 125 ч. 7 Конституции РФ.

Прорабатывалась на Конституционном совещании и версия возможного участия КС в роспуске парламента в случае политического кризиса, если такое основание будет закреплено в Конституции. Но она подверглась острой критике. Н. В. Витрук заявил, что расширение полномочий судебной инстанции в решении политических конфликтов «принципиально неверно», «современная практика показывает, что это приводит к негативным последствиям. Суд должен заниматься своим делом, а не давать предварительные санкции на решение политических конфликтов». В. Е. Чиркин поддержал Н. В. Витрука, утверждая, что ни в одной стране мира КС и другие суды не решают вопроса о роспуске парламента (т. 6, с. 52–53). А. А. Котенков высказал опасение, что «мы вовлекаем Конституционный Суд в политические игры» (т. 12, с. 341). В. К. Варов счел невозможным участие КС в процедуре роспуска парламента, поскольку речь в данном случае идет не о праве, а об оценке политического явления, имеется ли политический кризис власти (т. 12, с. 344).

В итоге обсуждения в проекте Конституции не нашлось основания для роспуска президентом парламента по мотивам кризиса, и, соответственно, для участия в этой процедуре КС.

Обсуждаемый на Конституционном совещании президентский проект Конституции исходил из того, что суды и прокуратура, являясь правоприменительными органами, не должны обладать правом законодательной инициативы. Но уже в первых поправках к статье 101 проекта наметилась тенденция сломать эту концепцию и наделить высшие суды, а в числе их – КС, на званным правом в полном объеме либо только по вопросам, входящим в их компетенцию (т. 1, с. 272, 419).

Противники наделения КС правом законодательной инициативы ссылались на международный опыт и на то, что суд, обладая таким правом, «может быть поставлен в ложное положение: он должен рассмотреть вопрос о конституционности закона, являющегося собственным детищем». Утверждалось также, что использование КС законодательной инициативы противоречит его главным функциям и является «вмешательством судебной власти в систему разделения властей» (т. 8, с. 38–39; т. 12, с. 129). По мнению А. М. Яковлева, отсутствие у КС права законодательной инициативы не ущемляет его компетенции, а, наоборот, подчеркивает его независимость и «развязывает… руки для свободной оценки любого закона» (т. 13, с. 6).

В качестве альтернативы авторами подобных взглядов, в частности Т. Г. Морщаковой, предлагалось право законодательной инициативы заменить правом законодательного почина, предоставить КС возможность указывать законодательным органам «на пробелы в законодательстве, подлежащие устранению». А. М. Яковлев, соглашаясь с этой идеей, полагал, что она должна решаться не в Конституции, а в законе о Конституционном Суде (т. 13, с. 6).

Однако изложенные взгляды подверглись аргументированным возражениям. Академик Б. Н. Топорнин указал на то, что проект Конституции по обсуждаемому вопросу ухудшает положение КС, уже обладающего правом законодательной инициативы. Ю. А. Рыжов, ссылаясь на то, что в судах скапливается информация о правоприменительной практике в государстве, а «поэтому нежелательно, чтобы… высшие суды… не имели права законодательной инициативы… как источник этого экспериментального материала» (т. 8, с. 38). В. Ф. Яковлев подчеркнул, что «авторство проекта не превращает этого автора в автора самого закона. Закон принимается не судебными органами, а законодательными органами…» (т. 13, с. 6).