Дмитрий Кравченко - Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект. Монография

• Название: Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект. Монография
• Автор: Дмитрий Кравченко
• Жанр: Юриспруденция

В настоящей монографии исследуются некоторые тенденции развития предмета и метода финансового права, субъектного состава правоотношений в области банковской деятельности, а также проводится анализ зарубежного правового регулирования банковского сектора экономики и его совершенствования по результатам кризиса конца 2000-х гг. Исследование зарубежного антикризисного регулирования осуществляется автором на примере США, Великобритании, Германии и Франции, а также на примере межгосударственного регулирования. На основе полученных данных автором приводятся некоторые рекомендации для российского антикризисного регулирования.

Издание подготовлено по состоянию законодательства на декабрь 2013 г.

This book includes a research of some trends in developing of the subject and the method of the Finance Law and a range of participants of banking legal relations, and the analysis of the foreign legal framework concerning banking sector and its improvement after the Crisis of the end of 2000th. Author concentrates on the anti-crisis legal systems of the USA, the UK, Germany and France, as well as interstate systems. As a result author off ers a number of ideas for the Russian anti-crisis framework.

---

В целом падение любого сектора рынка незамедлительно сказывается на ситуации в других сферах экономики30. Особенно это касается рынка банковского. Банки играют решающую роль в процессе эффективного распределения накоплений и инвестиций в условиях рыночной экономики и в обеспечении стабильности всей финансовой системы в целом31.

При этом эффективное регулирование банковской системы, при котором таковая активно развивается, а уровень недобросовестности при осуществлении банковской деятельности снижается, способствует развитию предпринимательства, росту зарплат, улучшению жизни людей в целом. То есть банковская система – одна из ключевых сфер экономики, ее состояние прямо пропорционально уровню жизни в стране, а ее крах неизбежно влечет массовое нарушение прав граждан, в первую очередь конституционных.

Государство же в силу принципов и норм Основного закона (в первую очередь названных норм) несет ответственность за обеспечение экономической стабильности. Российская Конституция предъявляет достаточно высокие требования к осуществлению экономических функций государством. Она не предполагает невмешательства государства в экономику или свободу экономики от государства, поскольку государство несет конституционно-правовую ответственность за общее благо32. Именно государство – в силу статьи 45 Конституции России – основной защитник прав и свобод граждан, в том числе названных прав на обеспечение и защиту собственности, на поддержание достойного уровня жизни и т. п.

Поэтому государство не вправе оставлять банковский сектор экономики – сугубо частный, как может показаться на первый взгляд, институт – без надлежащего императивного пруденциального и контрольно-надзорного регулирования. Государство должно принимать все необходимые меры, способствующие защите прав граждан и процветанию общества и страны, как это указывается в Конституции России. И в существенной степени эти меры должны касаться регулирования банковского сектора экономики, поскольку, как мы выяснили, он является одним из наиболее весомых катализаторов общественного позитивного или негативного развития и во многом задает общий тренд экономике.

Основываясь на названных конституционных предпосылках, мы можем установить следующее. Предмет публичного интереса в области банковского сектора экономики – это обеспечение стабильности банковской системы, предотвращение утраты такой стабильности и ее защита от внутренних и внешних негативных факторов, сочетаемые с надлежащей защитой прав субъектов экономических отношений, а также организация денежного обращения национальной платежной системы и стабильность национальной валюты.

При этом государство в целях реализации названного публичного интереса обязано в определенной мере устанавливать императивные ограничительные правовые механизмы, представляющие собой, по сути, публичный экономический порядок. В данном случае необходимо констатировать, что инициатива защиты публично-правовых ценностей принадлежит государству и только ему. Как отмечал С. А. Муромцев, публичное право защищает порядок отношений, который ценен с точки зрения поддержания и развития общественности, но остался бы без достаточной защиты, если бы она была предоставлена исключительно на произвол частных лиц33. Действительно, интерес частных субъектов банковской деятельности в условиях рыночной экономики направлен главным образом на извлечение прибыли, и в связи с этим в определенных аспектах этот частный интерес может входить в противоречие с интересом публичным. Защиту же публичного интереса в данном случае может осуществить лишь государство.

При этом, по сути, единственным методологическим вариантом правового регулирования в данном случае является правовой императив. Устанавливая предписания и запреты, государство в той части банковских отношений, которые затрагивают публичный интерес, фактически лишает субъектов этих отношений права выбора модели поведения, что обусловлено необходимостью надлежащего баланса частных и публичных интересов. Указанные факты предопределяют подчиненное положение частных субъектов банковских отношений.

Следовательно, банковская деятельность в значительной мере регулируется нормами публичного права, и такое регулирование основано, прежде всего, на реализации публичного интереса. Подтверждение этому мы можем найти в Конституции России. Так, в соответствии со ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации относятся установление правовых основ единого рынка (п. «ж») и гражданское законодательство (п. «о»). Г. А. Гаджиев в одном из своих научных исследований задается правомерным вопросом: чем же отличается законодательство, принимаемое в порядке п. «ж», от гражданского законодательства? Ответ на этот вопрос ученый видит в позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно указывал на то, что «федеральный законодатель… устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего, экономических, для защиты общих (общественных) интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое – в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов – предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, вместе с тем связан с конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал…»34. «Если нормы гражданского законодательства обеспечивают экономическую свободу, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, т. е. частные интересы, – делает вывод Г. А. Гаджиев, – то законы, принимаемые в такой сфере ведения, как установление правовых основ единого рынка, в целом создают так называемый экономический публичный порядок»35. С этим выводом представляется необходимым полностью согласиться: Конституция Российской Федерации за счет норм, указанных п. «ж» и «о», таким образом, позволяет сбалансировать частные и публичные интересы в экономическом обороте, в том числе в банковском секторе экономики.

Антикризисная деятельность государства

Если мы обратим внимание на приведенные ранее доводы, то можем сделать вывод, что вся деятельность государства в области банковской системы, основанная на публичном интересе, представляет собой деятельность антикризисную. Последний термин в данном случае подразумевается сразу в двух аспектах.

В узком смысле антикризисная деятельность направлена на преодоление текущего, существующего на данный момент кризиса (в смысле настоящей работы – в банковском секторе экономики) в целях восстановления и надлежащей защиты прав граждан и финансовой системы, соблюдения баланса частных и публичных интересов. В широком смысле предлагается понимать антикризисную деятельность как включающую в себя, кроме названного, деятельность государства по недопущению возникновения кризисов в будущем путем создания защитных правовых механизмов в банковской системе, ограничения частного усмотрения кредитных организаций в целях соблюдения баланса интересов, установления надлежащего пруденциального и надзорного регулирования.

При этом антикризисная деятельность государства в банковском секторе экономики – как в узком, так и в широком смысле – направлена на публично-правовое регулирование механизмов создания, распределения и использования банковских фондов денежных средств (что фактически делает отношения, возникающие в процессе этой деятельности, предметом финансового права). Такое регулирование, как мы установили, необходимо государству не только для надлежащего функционирования собственно государственного аппарата, но и (в первую очередь) для защиты конституционно установленных ценностей, защиты прав граждан. Усилия государства в этой области должны концентрироваться на осуществлении банками действий по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств таким образом, чтобы при этом (как по объективным, так и по субъективным причинам) не создавались дополнительные риски, могущие причинить ущерб вкладчикам банков, их акционерам, самому банку или всей банковской (а в конечном итоге и финансовой) системе.

Представляется, что указанный подход в целом совпадает, например, с концепцией Н. М. Казанцева. Этот ученый так отграничивает финансовые и гражданские аспекты правоотношений: «Гражданское право защищает достояние частного лица от причинения ему ущерба, оно есть право не только на предметное владение и пользование принадлежащим благом, но также и на неумаление его ценности и стоимости. Однако гражданское право не может защитить бумажно-денежную наличность, состоящую в собственности субъекта, от ее обесценения вследствие падения курса национальной валюты, не может защитить также от обесценения стоимость ценных бумаг, а вслед за ними и тех реальных активов, которые представляют собой эти ценные бумаги. Здесь – зона ответственности финансового права. Финансовое право, – делает вывод Н. М. Казанцев, – право ценности национального богатства, реализуемой как частноправовым, так и публично-правовым образом, а также право ценности денежного выражения частных благ, защищаемой и реализуемой публично-правовым образом»36. В этом выводе ученого мы видим, что финансово-правовой задачей государства является обеспечение защиты и стабильности стоимости благ, составляющих национальное благосостояние, т. е. фактически антикризисную (в названных двух аспектах) деятельность государства.