Виталий Захаров - Российский и зарубежный конституционализм конца XVIII – 1-й четверти XIX вв. Опыт сравнительно-исторического анализа. Часть 2

• Название: Российский и зарубежный конституционализм конца XVIII – 1-й четверти XIX вв. Опыт сравнительно-исторического анализа. Часть 2
• Автор: Виталий Захаров
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-906879-13-4

Монография посвящена сравнительному анализу российского и зарубежного конституционализма, а также основных направлений эволюции европейского и российского абсолютизма во 2-й половине XVIII – 1-й четверти XIX вв. В первой части монографии даётся характеристика конституционализма как течения общественной мысли, рассматривается его соотношение с идеологией Просвещения, либерализмом и масонством. При этом конституционализм рассматривается как один из вариантов модернизации традиционных абсолютных монархий наряду с «просвещённым абсолютизмом», «просвещённым деспотизмом» и революционным вариантом. В связи с этим проводится сравнительный текстологический анализ конституций революционной Франции и конституций ряда европейских государств эпохи Реставрации. Во второй части монографии анализируются конституционные тенденции во внутренней и внешней политике России в период правления Екатерины II, Павла I и особенно Александра I, когда возникла реальная возможность реализации концепции конституционализма на самом высшем уровне. В заключение анализируются причины неопубликования российских конституционных проектов в 1-й четверти XIX в. В Приложениях публикуются тексты российских конституционных проектов, а также тексты конституций революционной Франции 1790-х гг. и конституций европейских государств эпохи Реставрации. Многие вопросы рассматриваются впервые в отечественной историографии.

Для всех интересующихся отечественной и всеобщей историей Нового времени.

---

Но авторы Уставной Грамоты использовали не только зарубежный опыт, но и специфику российских правовых реалий. Так в Уставной Грамоте появилась норма, аналога которой мы не найдём в родственных конституциях эпохи Реставрации. Речь идёт о ст. 164 и 174, согласно которым при выборах депутатов в Палату послов Наместнического сейма уездные дворянские собрания и окружные городские собрания должны были составить специальный наказ выбранным депутатам с жалобами на злоупотребления администрации (если таковые имелись) и с предложениями о мерах к увеличению благосостояния жителей данной местности. Наказ подписывался всеми членами дворянского и городского собрания, запечатывался и через депутатов передавался председателю Наместнического Сейма. Подлинники наказов хранились в дворянском и городском собраниях. Сам принцип создания наказов от избирателей явно восходит к процедуре избрания Уложенной Комиссии 1767 г. Тогда каждый депутат был обязан привезти с собой наказ от избирателей своего округа с перечислением вопросов, которые следовало рассмотреть в первоочередном порядке. Тем самым и Екатерина II и Александр I, видимо, пытались создать своеобразный механизм обратной связи между верховной властью и обществом с целью повышения информированности о настроениях в общественном мнении и о положении дел на местах.

Что касается полномочий сеймов, то авторы Уставной Грамоты исходили из традиционного для того времени принципа равнозначности палат (достаточно вспомнить ту же Конституцию Царства Польского 1815 г., Конституции Бадена и Баварии 1818 г. и др.). По усмотрению Императора, законопроект мог быть внесён в любую палату. Исключения составляли финансовые законопроекты, которые в обязательном порядке вносились на рассмотрение Посольской палаты (ст.129). Тем самым разделение на верхнюю и нижнюю палаты в какой-то степени условно. Исходя из принципа равнозначности палат, их полномочия сформулированы как общие для обеих палат.

Полномочия Наместнических сеймов были следующими (ст. 103–112):

• рассмотрение проектов общих законов (согласно ст. 30 законы делились на общие и местные (уровня наместничеств)), направленных императором через Госсовет;

• рассмотрение всех проектов частных законов, касающихся данного наместничества (о бюджете наместничества, введения новых налогов, распределения иных податей и др.);

• обсуждение всеподданнейших докладов Общего Собрания Совета наместничества, касающихся положения дел в наместничестве по отраслям управления, но опять же по «высочайшей воле»;

• рассмотрение наказов депутатам, полученных ими от избирателей, представление через Госсовет Императору, извлечений из наказов по нерешённым проблемам для принятия мер, «к коим таковые представления могут подать повод»;

• рассмотрение общего отчёта о состоянии дел в наместничестве, составленного в Совете наместничества, мнение палаты пересылается для утверждения императору;

• выборы депутатов в Посольскую палату Общегосударственного сейма (1/4 от своего состава) (ст. 112–113).

• Полномочия Общегосударственного Сейма в целом похожи на полномочия наместнических сеймов, только на более высоком уровне (ст. 115–123):

• рассмотрение проектов общих законов, распространяющихся на всю империю (гражданских, уголовных и «по части управительной»), подготовленных по указанию Императора в Общем Собрании Госсовета;

• рассмотрение («рассуждение») всех финансовых законопроектов («о прибавлении или уменьшении налогов, податей, сборов и всякого рода общественных повинностей», «о составлении главного расписания доходов и расходов (бюджета) на основе бюджетов наместничеств»), а также любых иных законопроектов, «по воле государя ему отсылаемых»;

• составление извлечений из наказов избирателей депутатам и направление их через Госсовет Императору; видимо, предполагалось, что эти извлечения могут быть использованы при составлении проектов новых законов;

• обсуждение общего отчёта о состоянии государства, составленного в Госсовете и «поднесение мнения каждой из палат» об этом отчёте Императору.

Процедура обсуждения и принятия законопроектов определена в Уставной Грамоте достаточно подробно. Законодательная инициатива принадлежит всецело Императору. Только он даёт указание подготовить законопроект по любому вопросу (ст. 102, 104, 105, 115, 116 и др.). Сам законопроект составляется в зависимости от сферы действия либо в Наместническом Совете, либо в Общегосударственном Совете. Далее законопроекты поступают «для рассмотрения и уважения» (ст. 106, 118) в Наместнический или Общегосударственный Сейм (финансовые законопроекты вначале в нижнюю палату, все остальные – в любую из палат по усмотрению Императора). Само обсуждение законопроектов должно было проходить по так называемой комитетской системе. Каждая из палат Наместнического и Общегосударственного Сеймов избирала из своих рядов по три Комиссии: законодательства, управления и финансов. В Наместнических Сеймах Комиссии в верхней палате должны были состоять из пяти человек, в нижней – не указывается (ст. 106). В Общегосударственном Сейме Комиссии в верхней палате должны были состоять из 3 человек, в нижней – из пяти (ст. 118). Замечания Комиссий направлялись в соответствующий Совет, где только и могли быть исправлены (ст. 107, 119). Члены Наместнического Совета или Госсовета могли присутствовать и выступать на заседаниях Комиссий и палат Сеймов, но «числа голосов не составляли», т. е. участия в голосовании не принимали, если «не несли звания сенаторов, земских послов или депутатов» (ст. 109, 121). Тем самым допускалось, как и в Конституциях Франции 1814 г. и Польши 1815 г., совмещение постов в сфере исполнительной и законодательной власти. При этом члены Советов и Комиссий при обсуждении могли зачитывать свои выступления, все остальные депутаты должны были «изъясняться изустно» (ст. 108, 120).

Обсуждение должно было проходить в обстановке гласности, «при открытых дверях» (ст. 131), но по предложению 1/10 депутатов палаты заседание могло быть объявлено закрытым для публики. Специально указывалось, что вносимые по воле монарха законопроекты «почитаются ни одобренными, ни утверждёнными им». Тем самым это не должно было как-то повлиять на волеизъявление депутатов, им предоставлялась полная свобода высказывания своего мнения (ст. 130).

Сам комитетский принцип предварительного обсуждения законопроектов явно восходит к Конституциям США 1787 г. и Франции 1791 г. и свидетельствует об использовании этих документов в качестве источников разработчиками Уставной Грамоты.

После обсуждения в Комиссиях, законопроект поступает на рассмотрение всего состава палаты. Согласно ст. 132, он «принимается или отвергается большинством голосов». В случае равенства голосов проект считается принятым. Далее проект поступает в следующую палату, которая либо принимает его, либо отвергает, внести изменения в него она не имеет права (ст. 133). Утверждённый проект поступает на подпись Императору. В случае утверждения проект становится законом и обнародуется в утверждённом порядке. В случае несогласия монарха «проект уничтожается» (ст. 135). Следовательно, Императору принадлежит право абсолютного вето.

Помимо права исключительной законодательной инициативы и абсолютного вето императору принадлежали также такие важнейшие полномочия в сфере законодательной власти как право созвать, распустить, отсрочить и продлить Сеймы, как обыкновенные, так и чрезвычайные (ст. 126). К тому же заседания сеймов могли продолжаться всего 30 дней. Учитывая, что Наместнические Сеймы должны были собираться раз в 3 года, а Общегосударственный и того реже – раз в пять лет (ст. 100), возникают большие сомнения в реальности плодотворной работы сеймов.

Вопрос о соотношении полномочий Сеймов и Императора в сфере законодательной власти, следовательно, и о форме правления по Уставной Грамоте, до сих пор остаётся, пожалуй, одним из самых дискуссионных в историографии. Ещё А. В. Предтеченский в 1957 г. высказал мнение, что «Грамота ни в коей мере не превращала Россию в конституционную монархию».[206] К такому же выводу пришёл один из ведущих современных специалистов по вопросам конституционализма А. Н. Медушевский. По его мнению, сеймы были совершенно безвластными, их полномочия сводились к ничего не значащему обсуждению законопроектов и, по сути, были фиктивными. Всё это дополнялось чисто сословной избирательной системой на основе непрямых многоступенчатых выборов по типу бонапартистской конституции 1799 г., целью которой как раз и было превращение выборов в фикцию. Монарх сохранял все атрибуты самодержца, стоящего над законом, признаки конституционной монархии отсутствовали (парламентский контроль над бюджетом, ответственность министров перед парламентом, контрассигнация министром подписи монарха).[207] Концепцию А. Н. Медушевского о «мнимом конституционализме» полностью поддержал в своём исследовании, посвящённом Уставной Грамоте, К. С. Чернов. Правда, он вообще не считает Уставную Грамоту проектом Конституции.[208] Противоположной точки зрения придерживаются Н. В. Минаева и С. В. Мироненко, оценивающие форму правления по Уставной Грамоте как очень ограниченную, но всё-таки конституционную монархию.[209]