Мария Егорова - Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra

• Название: Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra
• Автор: Мария Егорова
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 9-785-7205-1351-1

В предлагаемой монографии дается критическая оценка принятой Правительством РФ Концепции совершенствования механизмов саморегулирования; обосновывается необходимость смены публично-правового подхода к оценке сущности саморегулируемых организаций на частно-правовой подход; приводятся доводы в пользу того, что применение частно-правового подхода позволит коренным образом изменить содержание института саморегулирования; указываются основные направления реформирования данного института на современном этапе. Книга предназначается для научных и практических работников юридических и экономических специальностей, законодателей, правоприменителей, студентов юридических и экономических вузов, предпринимателей и для всех интересующихся проблемами саморегулирования.

---

Число регулируемых видов деятельности, подлежащих обязательному саморегулированию, ограничено. К ним, в частности, относятся: оценочная деятельность[35], деятельность арбитражных управляющих[36], аудиторская деятельность[37], деятельность в области энергетического обследования[38], деятельность медиаторов[39], инженерные изыскания, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства[40], деятельность по строительству, реконструкции, проектированию и капитальному ремонту объектов капитального строительства[41].

6. Государственное вмешательство в сферу отношений саморегулирования в российском правовом пространстве исторически осуществляется лишь в последнее десятилетие, что связано с принятием Закона о СРО и возникновением института обязательного саморегулирования. Саморегулирование входит в число новейших правовых институтов отечественного предпринимательского права, возникновение которого было связано именно с частно-правовой инициативой, а не исходило от государства. Следует вспомнить, что при работе над законопроектом будущего Закона о саморегулируемых организациях законодатель исходил из наличия в предпринимательском обороте саморегулируемых организаций, которые уже играли значительную роль в рыночной экономике, создавались самими субъектами хозяйственной деятельности и были призваны обеспечивать определенные стандарты и правила их деятельности на рынке. Законодатель исходил из положительного эффекта саморегулирования, которое позволяло избежать излишнего административного вмешательства государственных органов в деятельность предпринимателей, что должно было позволить снизить уровень коррупции. В качестве одного из принципов саморегулирования законодатель предполагал недопустимость возложения на саморегулируемые организации полномочий органов государственной власти. Саморегулируемые организации, по предположению авторов законопроекта[42], должны были заниматься исключительно вопросами контроля участников саморегулируемой организации и соблюдения ими внутренних правил и стандартов этих организаций. Закон «О саморегулируемых организациях» разрабатывался в целях повышения эффективности государственного регулирования экономики, усиления защиты предпринимателей, разделения функций и ответственности государственных органов и предпринимательских организаций в сфере контроля качества товаров, работ и услуг, защиты прав потребителей. Целями законодателя были реализация единой государственной политики по защите интересов субъектов предпринимательской деятельности и снижение степени давления государства на свободные рыночные предпринимательские и профессиональные отношения. Путем последовательного создания саморегулируемых организаций в самых различных областях предпринимательской и профессиональной активности, развития «самосознания» таких организаций государство должно было постепенно вытесняться из сферы регулирования тех коммерческих отношений, присутствие в которых государственного элемента представляется излишним и неоправданным с точки зрения основных функций государственного регулирования[43].

В развитых западных экономиках процесс концентрации предпринимателей в некоммерческих организациях с целью саморегулирования рынков и профессиональной деятельности осуществлялся естественным, эволюционным путем в течение многих десятилетий, в отсутствие специального законодательного регулирования этого процесса. В условиях современной России, многие десятилетия исходившей из того, что именно государство, а не законы рынка, определяет «правила игры» для субъектов хозяйственной деятельности, было исключительно важно изначально задать правовые рамки объединения предпринимателей в саморегулируемые организации, тем самым обозначив четкие пределы вмешательства государства в процесс саморегулирования, но при этом не допустить присвоения себе федеральными и региональными органами государственной власти исключительного права на инициативу в создании саморегулируемых организаций как декорации представительства интересов бизнеса при этих органах власти.

7. В соответствии с п. 1 ст. 34 Конституции РФ правомочие по саморегулированию можно рассматривать как одно из правомочий, входящих в содержание конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности Такое утверждение допустимо лишь при одном условии: указанное правомочие осуществляется в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Строго говоря, любой гражданско-правовой договор – это саморегулирование, ограниченное императивными нормами закона. Но с точки зрения ч. 1 ст. 34 Конституции РФ речь идет только о предпринимательской и иной правомерной экономической деятельности. И если определение понятия «предпринимательская деятельность» содержится в п. 1 ст. 2 ГК РФ, то раскрытие содержания правового значения понятия «экономическая деятельность» представляет значительные трудности в связи с отсутствием его легальной дефиниции.

Представляется, что в целях права понятие «экономическая деятельность» приобретает правовое значение только в случаях, когда на эту деятельность законом налагаются определенные ограничения. По аналогии с юридическим фактом как обстоятельством действительности, имеющим правовое значение, экономическая деятельность также приобретает значение юридического обстоятельства только в случае, если она имеет правовое значение. Иная экономическая деятельность для закона безразлична.

Кроме того, экономическая деятельность должна отграничиваться не только от правовой деятельности, но и от иной социальной деятельности, даже имеющей общественную пользу. Но как отличить ее от предпринимательской деятельности, если главным признаком и того, и другого вида деятельности является достижение определенных целей как материального, так и нематериального характера, а компенсация производимых материальных и других затрат в обоих случаях производится за счет получаемого дохода? Думается, что главным критерием, позволяющим отграничить экономическую деятельность от предпринимательской, является целевой признак: предпринимательская деятельность осуществляется исключительно в целях извлечения прибыли, а экономическая деятельность кроме этого может осуществляться и в иных общественно полезных целях[44]. Наиболее ярким примером может являться экономическая деятельность некоммерческих организаций (к числу которых, в частности, относятся и саморегулируемые организации), которые не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют прибыль, полученную в результате экономической деятельности, между своими членами, а используют ее исключительно для покрытия своих расходов, связанных с осуществлением ими своих уставных целей (п. 1 ст. 50 ГК РФ). По той же причине деятельность Банка России, имеющую выраженный экономический характер, нельзя относить к предпринимательской деятельности, поскольку основной функцией мегарегулятора является поддержание курса рубля, а не извлечение дохода, как при предпринимательской деятельности. Получаемые Банком России доходы (вне зависимости от их размера) имеют побочный, а не целевой характер.

8. Говоря о возможных пределах правового регулирования СРО со стороны государства, следует обратить внимание на правило ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которым права и свободы граждан и юридических лиц могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное ограничение прав и свобод должно соответствовать принципу соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности[45]. Например, в силу п. 3 ст. 21 Закона о несостоятельности саморегулируемая организация арбитражных управляющих обязана обеспечивать: соблюдение своими членами законодательства Российской Федерации, правил профессиональной деятельности арбитражного управляющего; защиту прав и законных интересов своих членов; информационную открытость деятельности своих членов, процедур банкротства, а также содействовать повышению уровня их профессиональной подготовки. Кроме того, саморегулируемая организация арбитражных управляющих вправе осуществлять по отношению к своим членам также иные предусмотренные ее уставом и не противоречащие законодательству функции.

Создается впечатление, что функции СРО по обеспечению соблюдения ее членами положений законодательства обладают признаками государственных компетенций. Однако с этим трудно согласиться. Достаточно сопоставить содержание государственных санкций за несоблюдение требований закона с содержанием санкций, которые вправе применять СРО. Государство использует уголовные, административные и судебные правовые механизмы, а СРО только дисциплинарные и организационные (например, исключение члена из состава СРО). О каких государственных функциях в данном случае может идти речь? К тому же требования СРО к своим членам не имеют характера норм права, а представляют собой акты индивидуально-правового (локального) регулирования.