Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни

• Название: По поводу непреложности законов государственной жизни
• Автор: Сергей Витте
• Издательство: Паблик на ЛитРесеd7995d76-b9e8-11e1-94f4-ec5b03fadd67
• Жанр: Политика

«В конце 80-х годов прошлого столетия был возбужден вопрос об устройстве земств в тех окраинах, в которых они не были введены. Между бывшим в то время Министром Внутренних Дел и мною, занимавшим пост Министра Финансов, обнаружилось разномыслие в оценке исторического значения местного общественного самоуправления в общем государственном строе. Разномыслие это толкнуло меня на составление записки, которая, конечно, не предназначалась для печати…»

---

Предсказание сбылось, как редко сбываются человеческие предвидения, во всяком случае больше, чем могли ожидать составители Положения 1864 г. Уклонения от основных начал Положения в пользу государственной власти, некоторые гарантии в пользу общегосударственных интересов не согласили народовластия с самодержавием. Отмеченное составителями Положения раздвоение властей позднее было весьма ясно установлено, и Высочайше утвержденным 19 сентября 1869 г. Положением Комитета Министров[106] признавшим, что «земские учреждения ни по своему составу, ни по основным началам не суть власти правительственные».

Наши публицисты это раздвоение давно уже усмотрели, и притом через стекла самых разнообразных окрасок. «Какова же в самом деле основная мысль этого Положения?» задается вопросом, напр., Головин и отвечает на него следующим образом: «Оно (Положение) для каждой местности выделило известный ряд вопросов, признав их предметами земского хозяйства, и по отношению к ним поставило губернскую власть стражем, оберегающим от домогательства всю остальную сферу управления. Таким образом, сам закон признал, что в каждой губернии и в каждом уезде существуют дела, в которые не должна вмешиваться административная власть и, наоборот, иные, которых запрещено касаться земским выборным. Подобное раздвоение должно было неминуемо повести к антагонизму»[107]. «С введением земских учреждений, не согласованных с другими местными учреждениями», говорит Скалой, «получившими начало в прежнее время и построенными на иных началах, система местного управления нарушалась, в губернии и уезде появились власти, не имеющие между собой прямого отношения и различные по самому своему началу»[108].

Разнородность, если можно так выразиться, разностихийность двух начал и проникнутых ими двух непримиримо различных властей всего лучше выражаются и освещаются в тех взаимных отношениях, какие установились между Правительством и земством, и притом установились с первых же лет по введении земской реформы. Взаимное недоверие и подозрительность, оппозиция открытая и скрытая, при благоприятных для того условиях пассивное сопротивление и даже открытая борьба – таковы черты и отдельные эпизоды истории этих отношений. На стороне Правительства сила, а потому земские порывы наперед были обречены на безуспешность.

Внешний вид этих отношений такой: с одной стороны, начало правительственное все более и более подавляет начало земское, с другой – земство стремится выйти из тесных рамок, ему предоставленных, стать действительною властью, создать себе исполнительные органы и принять участие в центральном управлении. Эта борьба двух начал была не «обычным явлением нашей уездной и губернской жизни», не «психологической аберрацией», не «призраком конституционных стремлений», как полагает записка Министра Внутренних Дел (стр. 43), а действительным фактом, причины которого лежат гораздо глубже, чем обычные пререкания чиновников и недоразумения оскорбленных самолюбий провинциальных властей.

Для надлежащей иллюстрации и понимания этого факта в делах Министерства Внутренних Дел имеется бесконечно богатый материал; в Министерстве Финансов, к сожалению, этого материала нет. Но если даже просто присмотреться внимательно к характеру законодательных мер, принимавшихся по отношению к земству, и сопоставить их с отрывочными данными, имеющимися в делах Департамента Окладных Сборов, и с теми немногими сведениями, которые, несмотря на строгость цензуры по делам, касающимся Министерства Внутренних Дел, проникали в печать и, наконец, с выдержавшими также губернаторскую цензуру изданиями самих земств, то не трудно заметить, что в основании ограничительных мер Правительства по отношению к земству, с одной стороны, и в ходатайствах и действиях земств, с другой – лежали серьезные причины, такие, которые имеют не поверхностное вроде оскорбленных самолюбий, а глубокое государственное значение. Уже поэтому они требуют серьезного к себе отношения и в особенности глубокого внимания в проектах дальнейших мероприятий в области земского самоуправления.

Отношение правительства к земству; Последовательное стеснение деятельности земских учреждений и ограничение их компетенции

Прежде всего, необходимо рассмотреть, каковы были отношения Правительства к земству, поскольку оно в действительности желало развивать начала, положенные в основание этого последнего, провозглашенные в Высочайшем повелении 25 марта 1859 г., т. е. «предоставить хозяйственному управлению в уезде большую самостоятельность, большее единство и большее доверие».

Самостоятельность земских учреждений, которую, по справедливому замечанию самой записки Министра, всегда предполагает система местного самоуправления (стр. 29), в действительности уже в самом Положении 1864 г. была весьма ограничена. Некоторые постановления земских собраний поставлены были в прямую зависимость от утверждения губернатора и Министра Внутренних Дел (ст. 90 и 92), а ст. 9 Положения предоставляла губернатору останавливать исполнение всякого постановления земских учреждений, «противного законам или общим государственным пользам». «Взявши в соображение эластичность слов – противное государственным пользам», говорит профессор Лохвицкий, «мы приходим к заключению, что вполне самостоятельных постановлений земские собрания не делают»[109].

В дальнейшей истории земских учреждений эта, весьма ослабленная, самостоятельность все более и более ограничивается, и земские учреждения последовательно подчиняются власти и надзору губернатора.

Разъяснением Правительствующего Сената от 16 декабря 1866 г. было дано широкое толкование ст. 69 Полож. и губернаторам предоставлено было право отказывать в утверждении всякого избранного собранием лица, признаваемого им неблагонадежным[110]. Засим, законом 13 июня 1867 г. председателям земских собраний предоставлена весьма широкая власть над собраниями – включительно до права закрывать эти последние, а в случае незакрытия собрания, в котором были поставлены на обсуждение вопросы, несогласные с законами, председатель должен подвергнуться наказанию по ст. 64 Улож. о наказ. Эту меру общество встретило весьма недружелюбно и взглянуло на нее как на серьезное ограничение земской деятельности. «Все знают», писал в «Дневнике» своем Никитенко, что «земство связано по рукам и ногам новым узаконением, в силу которого председатели собраний и губернаторы получили почти неограниченную власть над земством»[111].

Однако и указанное право председателя явилось, по-видимому, недостаточным для надзора за земством: законом 19 августа 1879 г. губернаторам предоставлено право не только не утверждать служащих по земству лиц, но и удалять тех из них, которых они признают неблагонадежными. Если к этим последовательно установленным правам губернатора по отношению к личному составу земских учреждений и по надзору за направлением их деятельности добавить еще циркуляры Министра Внутренних Дел от 12 октября 1866 г., 28 августа 1868 г., 22 октября 1870 г. и закон 4 июля 1879 г.[112], коими разного рода служащие земств были поставлены в полную зависимость от правительственных учреждений (земские фармацевты и врачи от врачебных управ и губернаторов, попечители училищ от училищных советов, учителя от инспекторов и т. д.), то становится довольно ясным, что самостоятельность земских учреждений Правительство старалось все более и более ограничивать, сделать ее по возможности призрачной, а сами учреждения из самостоятельных, действующих лишь под контролем правительственной власти, постепенно низводились на степень бюрократических органов – послушных исполнителей губернаторской воли.

Параллельно с этим подчинением личного состава земств и стеснением свободы происходящих в них суждений надзору и власти губернаторов шло постепенное ограничение компетенции земских учреждений.

Прежде всего, законом 21 ноября 1866 г. было ограничено право земств облагать сборами торговые и промышленные заведения. Но наиболее серьезным ограничением земство подверглось в деле народного образования.

По Положению 1864 г., земству предоставлено было «участие в попечении о народном образовании преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах законом определенных». В первые годы действия Положения, в период либеральных веяний, это постановление толковалось довольно широко (преимущественно, но не только в одном лишь хозяйственном отношении). Для надзора за делом народного образования были созданы губернские и уездные училищные советы с участием представителей от земства; последние и являлись в сущности главными руководителями дела, так что фактически земство было почти полным хозяином в деле народной школы. Но и в этой области деятельность земства, по-видимому, разошлась с видами Правительства. Со времени вступления в управление Министерством Народного Просвещения графа Д. А. Толстого начинается ряд последовательных мероприятий, стремившихся устранить земство от действительного заведования делами народного образования, к оставлению за ними попечения в одном лишь хозяйственном отношении. Так, в 1869 г. учреждены были инспектора народных училищ; по инструкции 1871 г. этим инспекторам предоставлено было устранять от должности учителей, признаваемых ими неблагонадежными, и останавливать всякое решение училищного совета, с представлением дела на разрешение попечителя, а затем, 25 декабря 1873 г., последовал Высочайший рескрипт на имя Министра Народного Просвещения, в котором вполне уже ясно видно недоверие к земству, если не косвенное осуждение его деятельности в деле народного образования. В рескрипте этом Государь Император выражал опасение, что народная школа, которая в предначертаниях Его должна служить истинному просвещению молодых поколений, могла бы, при недостатке попечительного наблюдения, быть обращаема в орудие нравственного растления народа – к чему уже и обнаружены некоторые попытки, – отклонить его от тех верований, под сенью которых в течение веков собиралась, крепла и возвеличивалась Россия. Министру повелевалось «обратиться к местным предводителям дворянства, дабы они, в звании попечителей народных училищ в их губерниях и уездах и на основании прав, которые им будут предоставлены особым о том постановлением, способствовали ближайшим своим участием к обеспечению нравственного влияния этих школ, а также к их благоустройству и размножению»[113].