Олег Полежаев - Гражданско-правовое регулирование отношений застройки земельных участков в Российской Федерации

• Название: Гражданско-правовое регулирование отношений застройки земельных участков в Российской Федерации
• Автор: Олег Полежаев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7205-1394-8

Настоящая монография посвящена всестороннему и комплексному изучению гражданско-правового регулирования отношений по застройке земельных участков. Был проведен анализ регулирования тождественных отношений в современных европейских государствах, входящих в континентальную правовую семью (ФРП Франции, Италии, Эстонии, Швейцарии, Австрии и Украины), а также проанализирован исторический опыт отечественного законодателя. Выявлены зависимости, возникающие между возможностью по возведению строений и правом субъекта на земельный участок. Изучению подлежали и правовые режимы строений, возведенных в осуществление права застройки, что позволило иначе взглянуть на значение акта государственной регистрации права на недвижимое имущество и момента возникновения строения как объекта гражданских прав.

Книга предназначена для практикующих юристов.

---

Для доктрины континентального частного права представление о праве собственности как праве принципиально всеобъемлющей власти распоряжения вещью является традиционным[203]. Однако существо правомочия по распоряжению до сих пор остается спорной категорией. В современной доктрине права сформировались два основных подхода: представители первого сводят существо распоряжения исключительно к действиям юридического характера, отрицая возможность совершения фактических действий[204]. Их оппоненты не ограничивают существо распоряжения действиями юридического характера, допуская возможность распоряжаться посредством фактического (физического) воздействия на саму вещь как объект права собственности[205]. Второй подход справедливо считается господствующим в современной доктрине права, и в его свете наделение собственником недвижимости правом застройки третьего лица выступает не чем иным, как актом осуществления правомочия по распоряжению вещью.

Акт наделения правом на застройку в обязательном порядке должен быть сопряжен с установлением права, позволяющего его обладателю владеть и пользоваться земельным участком. В противном случае не подкрепленное конкретным основанием, гарантирующим власть над земельным участком (т. е. в отрыве от права владения и пользования), право на застройку утрачивает свое значение ввиду невозможности его реализации. Следовательно, передача права застройки осуществляется не в самостоятельном порядке, а в одной из правовых форм, в которую обычно облачают отношения по передаче земельного участка в пользование третьим лицам. Такие формы в зависимости от специфики юридической природы подразделяются на вещные и обязательственные.

Вещно-правовые способы передачи права застройки в настоящий момент ввиду несовершенства отечественного законодательства не имеют большого распространения и сводятся к праву пожизненного наследуемого владения (п. 2 ст. 266 ГК РФ), постоянного бессрочного пользования (п. 2 ст. 269 ГК РФ), к сервитуту (п. 1 ст. 274 ГК РФ); также в скором времени ожидается введение и суперфициарного права[206].

Обязательственно-правовые способы охватываются правом аренды земельного участка или правом безвозмездного пользования вещью (договор ссуды). Каждая из форм передачи права застройки обладает юридической спецификой, однако общность их заключается в том, что все они основываются на положениях ГК РФ и имеют частноправовую природу, что прямо отмечено в п. 1 ст. 25 ЗК РФ.

Как следствие, права на земельные участки, содержащие в себе право (правомочие) на застройку, подлежат свободной передаче в порядке, установленном исключительно гражданским законодательством. Таким образом, передача права на застройку осуществляется способами, основанными на положениях частного права, без воздействия положений публичного законодательства, в том числе в случаях с ограниченными вещными правами пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования[207].

Тем самым, несмотря на публично-правовую природу ограниченных вещных прав, в их содержании лежит гражданско-правовой акт распоряжения собственником земельного участка (государством) правом (правомочием) на возведение строений.

Исследование положений, касающихся содержания права застройки, оснований его возникновения, способов наделения им, позволяет сделать отдельные выводы относительно юридической природы исследуемого права как права сугубо частного.

Анализ правовых последствий, сопряженных с привлечением застройщика к мерам юридической ответственности при невыполнении различных требований законодательства, также позволяет определить существо исследуемого права. Деятельность по возведению строений может сопровождаться нарушениями законодательства, что в свою очередь может стать основанием умаления прав третьих лиц и привлечения правонарушителя к ответственности. Как уже упоминалось, на право застройки оказывают влияние различные отрасли законодательства, что делает обоснованным вывод и о многообразии форм юридической ответственности, к которым может быть привлечен застройщик. Однако особое внимание стоит уделить формам ответственности при нарушении градостроительного, строительного, земельного и гражданского законодательств.

Этот выбор был осуществлен посредством анализа положений п. 1, 3 ст. 222 ГК РФ, в которой перечислены условия для признания строения самовольной постройкой и признания права собственности на последнюю. Разумеется, никто не освобождает застройщика от соблюдения требований экологического законодательства, однако они не удостоились непосредственного отражения в положениях ст. 222 ГК РФ. Отдельное указание на соблюдение требований вышеупомянутых отраслей законодательства свидетельствует о том, что законодатель придает им особое значение и важность.

Строительное законодательство так же, как и градостроительное, является комплексной отраслью отечественного законодательства, межотраслевой характер норм которых становится причиной, не позволяющей сформировать собственную форму юридической ответственности, в результате чего ответственность носит разнообразный характер. Положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП РФ)[208], ГрК РФ и иных источников градостроительного законодательства не содержат правовых оснований для сноса неправомерно возведенного строения, приведения земельного участка в первоначальное состояние или запрета на использование объектов.

Перечисленные формы юридической ответственности не оказывают влияния на правовой статус застройщика, не изменяют объем юридической власти в отношении земельного участка или неправомерно возведенного строения, все они, воздействуя на личность, не затрагивают неправомерно возведенное строение.

Нарушение требований земельного законодательства также может быть допущено при возведении строений. Большинство ученых отмечают публично-правовую природу и комплексный характер земельного законодательства[209], а также то обстоятельство, что земельное право как бы «отпочковалось» от административного[210], а следовательно, говорить о существовании земельно-правовой ответственности не представляется возможным[211]. Освещение специфики юридической ответственности было необходимо для правильного понимания положений, закрепленных в ст. 62 и ст. 76 ЗК РФ, содержащих обязанность застройщика снести противоправно возведенные строения.

М. Ю. Тихомиров, анализируя положения ст. 76 ЗК РФ, в том числе касающихся сноса самовольно возведенных построек, усматривает в них не что иное, как гражданско-правовую ответственность в форме возмещения вреда и проявление действия принципа гражданского законодательства о полном возмещении вреда правонарушителем[212]. Схожего мнения придерживается и Г. В. Чубуков, усматривая в обязанности снести строение способ возмещения вреда в натуре[213]. В этой связи нельзя не отметить справедливое мнение С. Н. Братуся, утверждавшего, что «возмещение вреда во всех случаях является гражданско-правовой санкцией за совершенное правонарушение»[214]. Схожий подход закрепился и в судебной практике[215].

Так, по одному из дел, отменяя решения судов нижестоящих инстанций, ВАС РФ отметил, что «освобождение земельного участка от самовольно возведенных строений должно осуществляться на основании ст. 222 или ст. 304 ГК РФ, а ст. 62 и ст. 76 ЗК РФ не устанавливают каких-либо самостоятельных, специальных способов восстановления нарушенных прав»[216]. Таким образом, можно утверждать, что обязанность снести самовольно построенные строения, закрепленная в нормах ЗК РФ, представляет собой имущественную ответственность, носящую гражданско-правовой характер в форме возмещения вреда[217].

Возложение обязанности по освобождению земельного участка от незаконно возведенных на нем строений может быть осуществлено только по основаниям и в порядке, установленным гражданским законодательством. Следовательно, объем юридической власти застройщика над земельным участком и возведенным строением не изменяется даже при нарушении им требований касательно целевого назначения земельного участка и пределов его использования, и этим подтверждается довод о том, что отрасли публичного законодательства не оказывают влияние на содержание права застройки, а только создают систему предпосылок для его реализации.

Описывая правомочие, закрепленное в ст. 263 ГК РФ: «собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка», А. В. Германов обоснованно отмечает, что требования публичного законодательства носят характер ограничений права застройки, которые должны быть соблюдены субъектом[218].