Татьяна Ерохина - Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

• Название: Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации
• Автор: Татьяна Ерохина
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2008

Издание посвящено одной из актуальных проблем современного этапа развития отечественной системы здравоохранения – комплексному исследованию функционирования и совершенствования системы государственного управления здравоохранением, соотнесенных с процессами реформирования этой системы, с современными правовыми и социально-экономическими потребностями российского общества. В работе с позиций системного подхода исследуются теоретические аспекты сущности и содержания государственного управления здравоохранением как одного из основных объектов административно-правового регулирования, анализируются отдельные аспекты административно-правового статуса объектов и субъектов государственного управления здравоохранением, выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию правовых основ и организационных мер оптимизации функционирования системы управления здравоохранением в РФ; обосновывается необходимость совершенствования организационно-правовой формы учреждений здравоохранения в России.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических и медицинских вузов, практических работников, а также для всех интересующихся проблемами государственного управления здравоохранением в Российской Федерации.

---

Нужны и другие законы, касающиеся здоровья. Нельзя, чтобы и далее не было законов «О правах пациентов», «О страховании профессиональной ответственности медицинских работников». Нет законов, значит, царит беззаконие, могут нарушаться права пациентов, и никто за это не ответит. Нет страхования профессиональной ответственности медиков, значит, никак не пресекается безответственность.

Несмотря на наличие соответствующего законопроекта, в стране до сих пор нет закона о здравоохранении, который позволил бы определить целостную политику в сфере здравоохранения, избежать непродуманных решений и тупиковых путей в процессе реформирования отрасли.

Необходимость принятия такого закона вызвана тем обстоятельством, что в нынешних условиях Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан не могут надлежащим образом обеспечить регулирование новых отношений, складывающихся в здравоохранении. Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ в стране самостоятельно развиваются отдельные системы здравоохранения – государственная, муниципальная и частная, а специальных законов, регулирующих деятельность этих систем принято не было, несмотря на то, что в развитие Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан необходимо было разработать целый пакет отдельных законов.[111]

По замыслу разработчиков, закон о здравоохранении РФ призван устранить разобщенность и раздробленность государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и установить их управляемость. При этом восстановится понятие о единой системе здравоохранения РФ с определением приоритета государственного регулирования. В законопроекте, в частности, устанавливается равенство возможностей медицинский организаций независимо от их форм собственности, провозглашаются принципы государственной политики в области здравоохранения, в соответствии с которыми определяется ответственность Правительства России за состояние здоровья населения и обеспечивается доступность и бесплатность гарантированных объемов медицинской помощи. Ставится задача по повышению доли совокупных государственных расходов на здравоохранение до 5 % от ВВП, а также определяется тот минимум средств, который субъекты Федерации обязаны тратить только на нужды здравоохранения. В соответствии с законопроектом, Правительство РФ должно будет ежегодно представлять в Государственную Думу доклад о состоянии здоровья нации и делать это необходимо одновременно с внесением проекта бюджета на очередной год.[112]

Отсутствие закона «О здравоохранении в РФ» сказывается и на законотворчестве субъектов РФ. Например, большим недостатком законодательной базы в сфере здравоохранения Саратовской области является отсутствие отраслевого законодательного акта, регулирующего здравоохранительные отношения, а именно закона о здравоохранении области. Всем известен тот факт, что на территории области уже действовал такой закон (закон Саратовской области «О здравоохранении Саратовской области» от 13.02.98 г. № 11-ЗСО – утратил силу на основании закона Саратовской области от 29.12.2004 № 127-ЗСО). На сегодняшний день ведется работа над проектом нового закона Саратовской области о здравоохранении. Документ регулирует те сферы здравоохранения, которые относятся к компетенции субъекта РФ, а также содержит много отсылочных норм на законодательство РФ, действующие областные законодательные акты и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Как сообщает пресс-центр областной Думы, в проекте закона определено, что относится к государственной системе здравоохранения области, каким образом могут выстраиваться отношения между государственной и частной системой здравоохранения по оказанию бесплатной медицинской помощи населению в рамках программы госгарантий, а также гарантии в сфере бесплатного лекарственного обеспечения, в том числе льготных категорий граждан. В проекте закона также прописаны меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников. Медикам специализированных противотуберкулезных учреждений устанавливается право на дополнительную надбавку к должностному окладу за счет средств областного бюджета в размере 35 % (врачам, среднему и младшему медицинскому персоналу) и 15 % (прочему персоналу). Врачам анестезиологам-реаниматологам областных госучреждений предполагается установить дополнительную оплату труда в размере 30 % месячной тарифной ставки. Также было предложено создать рабочую группу и внести в данный законопроект дополнения и изменения. В частности, эти изменения касаются таких категорий граждан как беременные женщины, инвалиды, ветераны, студенты и некоторые другие, которым, по мнению разработчиков законопроекта, все медицинские услуги должны предоставляться бесплатно.

Однако, несмотря на наличие острой необходимости, новый закон о здравоохранении Саратовской области пока не принят, что связано, в первую очередь, с отсутствием одноименного закона на федеральном уровне.

Таким образом, можно заключить, что формирование правовой базы здравоохранения на федеральном уровне сильно отстает от потребностей субъектов Федерации и органов местного самоуправления, что сдерживает развитие регионального законодательства.

Очень часто подобные ситуации приводят к возникновению правовых коллизий между федеральным и региональным законодательством. Это, в свою очередь, является препятствием для формирования в России общего правового и социального пространства. Причинами возникновения коллизий являются как сложность состава и структуры системы российского законодательства в сфере здравоохранения, так и происходящее в настоящее время реформирование всего российского законодательства, составная часть которого – законодательство в сфере здравоохранения. Конституция РФ закрепляет механизмы разрешения противоречий между законодательными актами РФ и ее субъектов. Данные механизмы существенно различаются в зависимости от того, чьи предметы ведения затрагиваются конфликтующими нормами, а именно:

– если законы субъекта РФ затрагивают предметы исключительного ведения РФ, то действуют нормы федерального закона;

– если законы субъекта РФ затрагивают предметы совместного ведения РФ и ее субъекта, то в случае конфликта между их нормами и нормами федерального закона действуют нормы федерального закона;

– если законы РФ затрагивают предметы исключительного ведения субъектов РФ, то в случае конфликта между их нормами и нормами федерального закона действуют нормы законов субъекта РФ (п. 5–6 ст.76 Конституции РФ).

В то же время до сих пор не определен механизм приведения уже принятых и принимаемых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, хотя о необходимости создания такого действенного механизма говорилось неоднократно.

Чтобы добиться соответствия регионального законодательства федеральному необходимо, и при осуществлении нового федерального правового регулирования, и при внесении необходимых изменений в систему нормативных правовых актов на уровне регионов выявлять те причины, которые вызывают или могут вызвать двойственность мнений по решению одного вопроса.[113] Решению возникшей проблемы могло бы также способствовать внесение законопроекта, а также принятие закона, отражающего ответственность должностных лиц за несоблюдение Конституции РФ.

Кроме того, учитывая особую значимость законодательства субъектов Российской Федерации в определении организационно-правовых основ здравоохранительной политики в отношении населения, очевидно, должен проводиться принципиальный контроль со стороны федерального центра. Помимо Министерства здравоохранения и социального развития РФ в настоящее время подобные контрольные функции осуществляет прокуратура, которая, согласно п.3 приказа генеральной прокуратуры РФ от 18 июля 1997 г. № 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации», обязана безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству. Кроме того, постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»[114] на Министерство юстиции РФ возложена обязанность по проведению юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, ядро законодательства в области здравоохранения составляют Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Однако в силу неспособности урегулировать постоянно меняющиеся общественные отношения в данной отрасли, существует необходимость принятия федерального закона, который бы устранил разобщенность и раздробленность государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и установил их управляемость; восстановил понятие о единой системе здравоохранения РФ с определением приоритета государственного регулирования; равенство возможностей медицинских организаций независимо от их форм собственности; провозгласил принципы государственной политики в области здравоохранения, в соответствии с которыми будет определяться ответственность Правительства России за состояние здоровья населения и обеспечиваться доступность и бесплатность гарантированных объемов медицинской помощи.