Светлана Паречина - Исполнительная власть как индикатор государственного управления

• Название: Исполнительная власть как индикатор государственного управления
• Автор: Светлана Паречина
• Жанр: История

---

В механизме государственного управления и регулирования решающая роль принадлежит бюрократии. США обладают одной из самых отлаженных и эффективных бюрократических систем. Общее число госслужащих (включая военнослужащих) составляет около 188 млн. человек, т.е. немногим более 10% самодеятельного населения США. Из них федеральных служащих - менее 3 млн. человек.

Показательно, что за последние годы (с 1970 года) число последних возросло примерно на 5%. Необходимо иметь в виду, что наряду с военнослужащими наиболее многочисленные категории госслужащих составляют учителя школ, специалисты сельского хозяйства, почтовые служащие, финансовые работники и медперсонал Численности же "чистых" чиновников не превышает 300 тыс. человек. Существует этический кодекс госслужащих, согласно которому они не имеют права одновременно работать в частных структурах и входить в состав правлений частных компаний (даже "почетными" неоплачиваемыми членами), не могут использовать служебное положение для личных целей, принимать дороже 20 долларов и т.п. Примечательно, что в 1993 году Президент Клинтон уволил директора ФБР за неэтическое поведение - он использовал служебный транспорт (автомобиль и самолет) для личных поездок. Такая "незначительная мелочь" не позволительна для руководителя столь значительного подразделения.

Правительством Ее Величества Великобритании

В Великобритании нет конституции как единого акта, регулирующего общественное и государственное устройство. Поэтому правовая регламентация вопроса формирования, состава, компетенции и функций правительства осуществляется на основе писанного и неписаного права, вошедшего в состав британской конституции в виде отдельных наиболее важных законов и конституционных соглашений.

Формально высшая ИВ в Великобритании принадлежит Короне, т.е. монарху (в настоящее время - Королеве). Королева стоит во главе государства, являясь главой ИВ, вооруженных сил, англиканской церкви. Управление государством осуществляется от имени Королевы.

Фактическая роль королевы как главы ИВ обусловлена действием неписаных норм конституции и конституционных соглашений. В соответствии с этими нормами королева действует по совету своих министров, которые отвечают за каждый акт государства. Королеве оказывает содействие Тайный Совет, с которым она консультируется. В его состав входят все министры кабинета, некоторые министры вне кабинета, специальные советники. Центральная ИВ представлена органом, состоящим из министров - Правительством Ее Величества во главе с премьер-министром. Хотя в Великобритании как в конституционной Монархии сохраняются значительные юридические полномочия монарха, фактически основную роль в управлении государством играют правительство и премьер-министр.

Отдельные вопросы организации и деятельности правительства регулируются следующие основные нормативные акты: Акты о Министрах Короны 1937 года, 1964 года, 1975 года, Акты о дисквалификации депутатов Палаты общин 1957 года и 1975 года, Акт о государственных документах 1967 года, Акт о жаловании министров 1972 года.

Порядок формирования правительства основывается главным образом на конституционных соглашениях. Новое правительство формируется после каждых парламентских выборов. Королева назначает премьер-министром лидера победившей партии. Поскольку каждая партия имеет заранее избранного лидера, никого другого на этого пост Королева назначить не может. Если же ни одна из партий не получила абсолютного большинства (что в Великобритании случается довольно редко), Королева проводит консультации с лидерами партий и, выслушав их советы и предложения, сама принимает решение о том, кого назначить премьер-министром. После назначение премьера Королева по его предложению назначает всех остальных членов кабинета и всего правительства.

Если премьер-министр уходит в отставку в период между парламентскими выборами, его преемник назначается Королевой после того, как партия, располагающая большинством голосов в Палате общин, изберет нового официального лидера. Новый премьер, даже если он принадлежит к той же партии, что и его предшественник, формирует новый кабинет. Поражение на выборах влечет коллективную отставку правительства. Что касается королевской прерогативы увольнять премьер-министра, то с 1783 года монархи не пользовались этим правом. На этом основании британскими правоведами признается неконституционность увольнения премьер-министра и его правительства в отставку, за исключением ситуаций чрезвычайного характера.

В структуре ИВ правительство занимает особое место. В отличие от других стран, внутри него формируется и действует кабинет министров с более узким составом. Таким образом, термины "правительство" и "кабинет" не равнозначны. В правительство входят все министры, тогда как кабинет - это организационно обособленная часть правительства, играющая особо важную роль.

Кабинет является органом, структуру и компетенцию которого определяют в значительной мере конституционные соглашения. Тот факт, что жесткие правила, касающиеся его состава, функций и процедуры деятельности, отсутствует, приводит некоторых британских правоведов, например, П.Хенесси, к выводу, что изменения роли кабинета и его modus operandi (способа действия) могут происходить неформальным путем, т.е. без принятия соответствующих статутов и это придает деятельности кабинета "пластичность".

Кабинет включает министров, возглавляющих самые важные министерства. На регулярных заседаниях кабинета обсуждаются наиболее актуальные вопросы государственной жизни, принимаются решения, которые затем реализуются членами правительства. Поскольку существует различие понятий "правительство" и "кабинет", постольку сложилось и деление министров на две группы: министры - члены кабинета и министры - не члены кабинета. Число министров законодательно не определен, обычно колеблется от 75 до 80 человек. Численный состав правительства устанавливается премьер-министром.

В правительстве полного состава можно выделить четыре категории министров:

1. Министры, возглавляющие министерства, именуемые, как правило, государственными секретарями (некоторые министры сохраняют исторические наименования, как, например, канцлер казначейства, лорд-канцлер);

2. Министры, не являющиеся главами министерств, т.е. министры без портфеля, а так же члены правительства, занимающие традиционные должности лорд-хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского;

3. Государственные министры, являющиеся фактически заместителями глав министерств или главами крупных функциональных подразделений министерств (в министерствах обороны, окружающей среды и т.р.);

4. Младшие министры - парламентские секретари, обеспечивающие связи министров с парламентом. В крупных министерствах обычно имеется парламентских секретарей. В состав правительства входят также младшие министры казначейства.

Особое место в правительстве отводится главным юридическим советникам правительства - генеральному атторнею и его заместителю - генеральному солиситору, а также лорду - адвокату Шотландии и генеральному солиситору Шотландии. В обязанности этих лиц входит выступление в суде от имени правительства по важным делам и некоторые другие юридические обязанности. Указанные лица одновременно являются членами Палаты общин.

Что касается состава кабинета, то он определяется лично премьер-министром, и обычно число министров колеблется от 16 до 24 человек, считая и самого премьера. Кроме наиболее важных министров-госсекретарей, а также министров, вводимых в кабинет по причине их важной роли в руководстве правящей партии, в кабинет обязательно входят лорд-канцлер, канцлер казначейства, госсекретари внутренних и иностранных дел, обороны, торговли. Кроме того, премьер-министр группирует вокруг себя несколько министров, занимающих особое положение в кабинете в силу важности возглавляемых ими министерств; канцлера казначейства, министров обороны, внутренних и иностранных дел.

Таким образом в каждом кабинете обычно складывается своеобразный "внутренний кабинет", представляющий собой неформальную группу министров, пользующихся особым доверием премьера. Они принимают наиболее активное участие в заседаниях кабинета и оказывают влияние на принятие решений. Те же министры, которые не входят в состав кабинета, могут присутствовать на его заседаниях только тогда, когда их специально приглашают для рассмотрения того или иного вопроса.

При кабинете действует ряд постоянных комитетов, по основным направлениям государственной политики, могут создаваться специальные комитеты в связи с возникновением острой политической ситуации, по экстренно возникающим вопросам. Число комитетов определяется премьером. Он же решает вопросы о создании и ликвидации комитетов, их структуре, составе и сфере деятельности. Обычно функционирует около 20 постоянных комитетов и значительно большее число комитетов ad hoc ("только для этого случая").