Джеймс Голдгейер - Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

• Название: Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
• Автор: Джеймс Голдгейер
• Издательство: Международные отношения
• Жанр: Политика
• Год: 2009
• ISBN: 978-5-7133-1350-0

Как формировалась внешняя политика США по отношению к России в 90-е годы XX века? В чем видела свои интересы в разваливающемся Советском Союзе правящая американская элита и правильно ли оценивала ситуацию? Какие были совершены ошибки и почему? На эти вопросы на основании широкого спектра источников, бесед с известными политическими деятелями, личных наблюдений пытаются найти ответ авторы нашумевшей в США книги.

---

Несмотря на войны олигархов и их последствия для правительственной команды реформаторов, Чубайс все еще был уверен, что экономика находится в стабильном состоянии и движется в направлении выздоровления. Чубайс и его соратники с гордостью подчеркивали, что им наконец удалость победить инфляцию и стабилизировать курс рубля. Чтобы подчеркнуть эту победу, в январе 1998 года Центробанк выпустил новую рублевую купюру, с которой исчезли три ноля. Теперь курс обмена долларов вместо 6000 руб. за 1 долл. стал 6 руб. за 1 долл., и Чубайс обещал сохранить этот курс.

Однако в результате обострения проблем российской экономики давление на рубль возрастало. Укрощение инфляции и стабилизация курса рубля были достигнуты за счет применения новых налоговых и монетарных инструментов. После принятия Конституции 1993 года исполнительная власть получила контроль над Центробанком, установила контроль над его председателем и таким образом устранила денежную эмиссию как источник инфляции. Но налоговая политика не выдерживала никакой критики. На протяжении 90-х годов бюджетный дефицит сохранялся, и правительству никак не удавалось провести через парламент сбалансированный бюджет{674}. Делавшиеся в последний момент уступки, необходимые для принятия бюджета, особенно удовлетворение требований аграрного лобби, неизменно приводили к расширению финансовых обязательств, которые правительство не могло выполнить, что вызывало необходимость постоянного «замораживания» расходов. Хронический недобор налогов также подрывал основы рациональной налоговой политики. По одной оценке, в 1997 году компании заплатили государству только 10% полагающихся налогов. (Налоговый кодекс требовал пересмотра. Если бы компания платила государству все полагающиеся налоги, она была бы вынуждена отдавать ему всю свою прибыль.)

Представители МВФ, непосредственно отвечавшие за Россию, испытывали нарастающее беспокойство по поводу существующего в стране налогового дисбаланса. Осенью 1996 года в МВФ шла дискуссия о том, что делать в связи с неспособностью российского правительства собирать налоги, и это приводило к периодической приостановке выплат из Фонда долгосрочного финансирования (Extended Fund Facility){675}. Особенно злостными неплательщиками налогов были олигархи, и в 1997 году налоговый дефицит был на уровне 7% от внутреннего валового продукта, почти на 4% выше намеченного показателя в 3,2%{676}.

В начале десятилетия Центробанк просто печатал новые деньги и выдавал новые кредиты для покрытия дефицита, то есть проводил политику, подогревавшую инфляцию и подрывавшую стабильность обменного курса. Во второй половине 90-х годов, после того как принятие Конституции обеспечило правительству контроль над Центробанком, оно решило использовать новый комплекс неинфляционных методов для борьбы с дефицитом.

Во-первых, Центробанк прекратил печатать деньги. В свою очередь, нехватка ликвидных средств в экономике стимулировала бартер — исключительно неэффективный метод осуществления расчетов{677}. По оценкам экспертов, к 1998 году более половины расчетов в промышленности осуществлялось через бартер. В дополнение к этому жесткая монетарная политика усугубляла проблему взаимной задолженности предприятий. Согласно одному из проведенных исследований, задолженность предприятий возросла с 33,9% от внутреннего валового продукта в 1993 году до 54,2% к концу 1997 года{678}. Отсутствие жестких бюджетных ограничений в отношении коммерческих фирм, что отчасти объяснялось ростом задолженности предприятий, позволяло менеджерам сосредоточиться на увеличении степени своего контроля над их деятельностью, а не на их реструктуризации и привлечении инвестиций{679}. Отсутствие реструктуризации на уровне предприятий, в свою очередь, затрудняло экономический рост (в сравнении с более успешными реформами в странах Центральной Европы) и привело к затягиванию процесса оздоровления российской экономики{680}.

Второй новаторский способ достижения стабилизации заключался просто в невыплате задолженности по зарплате государственным служащим. Разрыв между расходной частью принятого бюджета и фактическими расходами всегда оставался значительным. В 1998 году в связи обострением критики правительства Ельцин попытался еще больше уменьшить расходы, объявив 26 мая новые предложения к бюджету, который должно было сократить на 10 млрд. долл., что составляло 12% от бюджета 1998 года. Стратегия нарушения ранее данных обязательств привела к взрыву в сфере оплаты труда и пенсионного обеспечения. Поскольку рабочие и пенсионеры не были достаточно организованы, чтобы протестовать против безответственного поведения правительства, оно могло безнаказанно использовать этот метод «макроэкономической стабилизации»{681}.

В-третьих, в дополнение к долгам МВФ и Всемирному банку российское правительство начало занимать деньги на международных рынках. Предпочтение было отдано евробондам. Международному валютному фонду и российскому правительству нравились евробонды, но представители Всемирного банка позже утверждали, что придерживались другого мнения, считая, что предоставляемые в долларах ссуды основывались на завышенном курсе рубля. Когда русские в конце концов провели девальвацию рубля, долговое бремя российского правительства многократно увеличилось. Это были долгосрочные долларовые облигации, которые российское правительство продавало инвесторам. К лету 1998 года долг российского правительства в средне- и долгосрочных обязательствах такого рода составил 4,25 млрд. долл.{682},[137]

Четвертый новаторский метод, предложенный в 1995 году Министерством финансов для наполнения бюджета, предусматривал выпуск краткосрочных бондов, названных по-русски государственными краткосрочными облигациями, или ГКО, и среднесрочных бондов, известных как ОФЗ. ГКО были деноминированы в рублях и подлежали оплате в срок от трех до шести месяцев, что делало их особенно привлекательными для тех вкладчиков, которые стремились к быстрому обороту своих денег. Этот долговой инструмент стал особенно популярен после того, как в 90-х годах западные инвесторы получили прямой доступ к рынку ГКО.

Некоторое время эта творческая смесь работала. Многие приветствовали ГКО как особенно полезную новацию, которая, не повышая инфляции, приносила доход в государственный бюджет и одновременно давала инвесторам преимущества низкоинфляционных учетных ставок и стабильность валюты. В начале десятилетия банкиры получали несметные прибыли за счет государственных кредитов, которые они после определенной задержки предоставляли конечным пользователям. Такая задержка в силу большой инфляции была весьма прибыльной. Теперь они могли делать деньги другим способом, причинявшим меньший вред макроэкономической стабилизации.

Недостаток этой схемы заключался в том, что весьма привлекательный рынок ГКО помогал поддерживать завышенный курс рубля (шесть рублей за доллар), что затрудняло национальным производителям выход на внешний рынок и конкуренцию с дешевым импортом. У российских банков тоже не было заинтересованности в предоставлении рискованных ссуд еще не зарекомендовавшим себя и убыточным предприятиям, когда они могли получать огромные прибыли по гарантированным правительством ГКО[138]. Проценты, выплачиваемые по ГКО, были безобразно высокими, особенно в 1998 году, когда Министерство финансов было вынуждено повысить учетную ставку, чтобы побудить держателей ГКО оборачивать их каждые три месяца во избежание снижения общей суммы задолженности. (Другими словами, правительство занимало новые деньги по высокой ставке, чтобы оплатить старые долги по более низкой ставке.) Тем не менее, чиновники российского правительства и их союзники на Западе надеялись, что стремительный рост учетных ставок по краткосрочным облигациям будет носить временный характер и продолжится только до тех пор, когда правительство введет новые налоговые правила и проведет структурные реформы, необходимые для сбалансирования бюджета и стимулирования экономического роста. О доверии иностранцев можно судить по темпам, которыми они покупали евробонды, выпущенные российским правительством, а впоследствии и российскими региональными администрациями. В 1997-1998 годах они аккумулировали массив евробондов в объеме 15 млрд. долл. Иностранные банки проявляли это доверие к русской экономике настоящим взрывом предоставления кредитов российским компаниям. В 1997 году инвестиционный портфель тоже «взорвался», достигнув объема 46 млрд. долл., или 10% российского внутреннего валового продукта. По некоторым оценкам, примерно две трети обращавшихся в России ценных бумаг принадлежали иностранцам{683}.

Роль внешних факторов: Азия, нефть и фонды хеджирования

В комплексе, однако, эта схема поддержания стабильности не могла служить долгосрочным решением. Рынок ГКО рос экспоненциально. В 1994 году рынок краткосрочных облигаций составлял всего 3 млрд. долл. К 1997 году задолженность по ГКО составляла 64,7 млрд. долл., а к лету 1998 года она возросла до 70 млрд. долл.{684} По одной из оценок, к июлю 1988 года рынок ГКО и ОФЗ расширился до 15,9% валового внутреннего продукта{685}. Примечательно, что иностранная составляющая рынка ГКО росла быстрее, чем кто-либо ожидал, сначала через посредников, а после 1 января 1998 г. напрямую, когда российское правительство либерализировало этот рынок. В то время МВФ добивался либерализации российского рынка капиталов, поскольку, по мнению представителей МВФ, это шло, скорее, на пользу частному сектору, чем самому фонду, в плане финансирования бюджетного дефицита России. Администрация Клинтона также сделала либерализацию рынков капитала одним из устоев своей политики в отношении стран со складывающейся рыночной экономикой. К лету 1998 года примерно треть российского рынка ГКО принадлежала иностранцам{686}. Расширяющееся участие иностранцев в рынке ГКО создало дополнительное давление на рубль, поскольку для этих инвесторов, вкладывавших в облигации твердую валюту, падение курса рубля означало уменьшение стоимости облигаций. Для хеджирования своих ставок иностранцы, так же как и русские, покупали в банках форвардные долларовые контракты. За определенную плату эти форвардные контракты гарантировали покупателю твердую цену на их инвестиции в ГКО в привязке к конкретной дате в будущем. Неспособность осуществлять выплаты по этим счетам стала одной из главных причин краха многих российских банков после августа 1998 года.