Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву

• Название: Избранные труды по финансовому праву
• Автор: Алексей Худяков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-94201-601-2

В книгу вошли работы известного ученого, крупнейшего теоретика финансового права Алексея Ивановича Худякова, которые, по мнению составителей, заслуживают особого внимания и осмысления.

Центральное место в издании отведено монографии А. И. Худякова «Основы теории финансового права» (впервые опубликована в 1995 г. и больше не переиздавалась), которая была и остается уникальной для всего постсоветского пространства. В книгу включены статьи ученого, изданные в разное время, начиная с советского периода и заканчивая 2009 г.

Вступительные статьи подготовлены его соратниками, коллегами и учениками.

Книга предназначена для преподавателей, аспирантов и студентов, практических и научных работников и всех, кто интересуется проблемами финансового права.

---

Кстати говоря, размещением займа может заниматься не один орган (например, банк), а несколько, и каждый получит на этот счет свою долю властных предписаний. Например, уже упоминавшимся постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан от 17 августа 1992 г. «О выпуске Государственного внутреннего выигрышного займа Республики Казахстан 1992 г.» на учреждения Казсбербанка возложена продажа и купля у населения казначейских бон, Министерству финансов предписано обеспечить их изготовление и рассылку, главы областных администраций были обязаны утвердить план размещения данных бон по городам и районам (термины, используемые в постановлении, подчеркнуты нами. – А. Х.). Считать, что здесь между правительством республики, с одной стороны, и Казсбербанком, Министерством финансов и главами областных администраций – с другой, заключены гражданско-правовые договоры, нет никаких оснований.

Ситуация несколько меняется в тех случаях, когда орган, осуществляющий размещение займа (например, центральный банк страны, находящийся в ведении парламента), административно не подчинен органу, полномочному принимать решение о выпуске этого займа (например, Министерство финансов). Такая ситуация возникла сейчас в Казахстане, где займы выпускает правительство, а обслуживание государственного долга осуществляет Национальный банк, который подотчетен Верховному Совету и Президенту Республики Казахстан. По этому поводу в Законе от 13 апреля 1993 г. «О национальном банке Республики Казахстан» говорится следующее: «Нацбанк совместно с Министерством финансов Республики Казахстан участвует в обслуживании государственного долга путем размещения государственных займов, их погашения и выплаты процентов по ним» (ст. 43).

Какова же в данном случае природа отношений между правительством (или даже непосредственно Министерством финансов), с одной стороны, и Нацбанком – с другой?

В принципе, можно рассуждать по следующей схеме. Правительство, выпуская государственный заем, хотя и действует от своего имени, но представляет собой государство в целом (заем все-таки государственный, а не правительственный), Нацбанк же является финансовым органом этого государства. Следовательно, отношения между правительством (в лице, по каким-то моментам, Минфина) и Нацбанком есть отношения между государством в целом и его органом. Естественно, что такого рода отношения будут вертикальными бездоговорными отношениями финансово-правового типа (в их процессуальной разновидности).

Но даже если эти отношения рассматривать в качестве отношений между самостоятельными и независимыми друг от друга государственными структурами, то и в этом случае их нельзя рассматривать в качестве отношений комиссии: комитент, как известно, выступает от своего имени, здесь же орган, реализующий сертификаты (облигации, боны и т. п.) государственного займа, действует от имени государства. Попутно отметим, что сама реализация этих сертификатов не есть акт купли-продажи, где они в качестве ценной бумаги выполняют функцию товара, а есть акт именно займа, где сертификаты выполняют роль документа, свидетельствующего об этом займе. Поэтому реализуя заемные сертификаты (как, впрочем, и выплачивая по ним проценты, выигрыши, погашая их), орган, осуществляющий размещение государственного займа, действует в качестве представителя самого заемщика. В итоге данные отношения следует рассматривать в качестве отношений поручения, где поверенный действует от имени доверителя, в роли которого выступает государство в целом в лице своего соответствующего органа (правительства, Министерства финансов и т. п.). Опять-таки важно подчеркнуть, что поверенный в этой ситуации действует не в силу своего волеизъявления, продиктованного стремлением получить доход, и что сама деятельность по размещению государственного займа не является его предпринимательской деятельностью, а выполняет свои обязанности государственного финансового органа, возложенные на него правовыми актами (как нормативными – например, Закон о Нацбанке, так и индивидуальными – например, постановление правительства, выступающего от имени государства в целом, о выпуске займа). В итоге данное отношение носит государственный (точнее, внутригосударственный) организационный характер. Это позволяет говорить, что оно не является гражданско-правовым, а выступает в качестве горизонтального организационного отношения – с учетом специфики его предмета – финансово-правового типа.

Продолжая характеристику этих отношений, отметим, что такие моменты организационно-управленческой деятельности государства, как «совместно», «по согласованию» и т. п., вовсе не означают, что между государственными субъектами, участвующими в этой деятельности, возникают отношения, опосредуемые договором (хотя бы административно-правовым, финансово-правовым или иным договором управленческого типа). Это обычные управленческие процедуры, связанные с координацией деятельности различных звеньев государственного аппарата, не порождающие установления договорных отношений в юридическом значении этого слова. Поэтому фразу типа «Нацбанк совместно (подчеркнуто нами. – А. Х.) с Министерством финансов Республики Казахстан участвует в обслуживании государственного долга» нельзя понимать в том смысле, что между ними должен быть заключен договор. Таким образом, рассматриваемые нами отношения являются по общему правилу бездоговорными.

В итоге данные отношения можно квалифицировать в качестве финансово-правового бездоговорного горизонтального управленческого (организационного) отношения поручения. Поясним, что финансово-правовым оно является в силу специфики своего предмета – действия, направленные на формирование и распределение государственных денежных фондов (как правило, бюджетов) с помощью такого метода финансовой деятельности, как государственные займы.

Однако ситуация меняется в тех случаях, когда в качестве органа, осуществляющего размещение государственного займа, выступает негосударственная структура (например, частный банк). Отношения здесь останутся финансово-правовыми (поскольку предметом правового регулирования выступает финансово-организационное отношение), но, бесспорно, будут договорными. Но данный договор следует квалифицировать не как договор комиссии, а как договор поручения, где поверенный (в нашем примере – частный банк), выступая в роли финансового агента государства (в лице, например, Министерства финансов, Казначейства и т. п.), действует от его имени.[178]

Вторым видом финансово-правового договора государственного займа выступает договор вклада граждан в государственных сберегательных учреждениях.

Сберегательное дело существует с момента возникновения денег и весьма разнообразно по видам и формам своего осуществления. Обычно оно выступает разновидностью банковской деятельности, но могут существовать и специализированные внебанковские сберегательные учреждения.

В зависимости от порядка, установленного в стране, сберегательную деятельность могут осуществлять как государственные, так и негосударственные субъекты. Так, в СССР, например, существовала государственная монополия на ведение сберегательного дела. Причем осуществляющие его государственные трудовые сберегательные кассы одно время находились в ведении Министерства финансов, затем их передали Госбанку СССР, наконец, был образован специальный Банк трудовых сбережений и кредитования населения (Сбербанк СССР) с преобразованием сберкасс в его отделения.

Что касается Казахстана, то здесь имеется специализированный государственный Сберегательный банк Республики Казахстан (Казсбербанк), предназначенный для осуществления операций по привлечению и хранению денежных средств населения. Однако операции по привлечению денежных вкладов населения могут осуществлять и любые другие банки (в том числе и негосударственные), имеющие для этого специальную лицензию Национального банка.[179]

Говоря о характере отношений по поводу вкладов населения в сберегательных учреждениях, необходимо прежде всего отметить, что если эти учреждения не являются государственными, то данные отношения вообще находятся вне сферы финансовой деятельности государства и поэтому не являются предметом финансового права.

Интерес для нас, следовательно, представляет лишь то сберегательное дело, которое осуществляют государственные сберегательные учреждения. В связи с этим обратимся к тем характеристикам, которые давались этому делу в тот период, когда оно было полностью государственным (а точнее – отношениям вклада в государственных трудовых сберегательных кассах), по поводу чего советская правовая наука накопила довольно значительную библиографию.

Применительно к этим условиям финансисты квалифицировали сберегательное дело следующим образом: отношения между сберкассами и вкладчиками по поводу приема, хранения и выдачи вкладов регулируются нормами гражданского права, а отношения, возникающие при использовании этих денег в качестве источника государственного ссудного фонда, – нормами финансового.[180] Следовательно, само отношение по вкладу фактически расчленялось на два, следующие друг за другом в некой хронологической последовательности: первое – между гражданином и сберкассой – гражданско-правовое отношение, второе – между сберкассой и государством (в лице Госбанка СССР) – финансово-правовое.