Ольга Минченко - Знакомьтесь, административные барьеры, или Государственное регулирование бизнеса по-русски

• Название: Знакомьтесь, административные барьеры, или Государственное регулирование бизнеса по-русски
• Автор: Ольга Минченко
• Издательство: Литагент «Новое издательство»6e73c5a9-7e97-11e1-aac2-5924aae99221
• Жанр: Экономика
• Год: 2014
• ISBN: 978-5-98379-186-2

В настоящей книге предпринята попытка проанализировать конкретные проблемные точки государственного регулирования современной российской экономики. Авторы попытались собрать примеры законодательных требований и бюрократической практики, смысл и польза которых неочевидны, а издержки для бизнеса – значительны. Издание не претендует на академичность – скорее это сборник наиболее одиозных казусов, связанных с государственным регулированием, и экспертный комментарий к ним.

Книга предназначена для широкого круга читателей; ее цель – привлечь общественное внимание к проблемам ведения бизнеса в сегодняшней России.

---

Во-вторых, между проведением ветеринарно-санитарной экспертизы и выдачей ВСД отсутствует какая-либо юридическая связь. Например, ВСД выдаются на речную рыбу, морепродукты, яйца и продукты их переработки, корма для непродуктивных животных, продукты пчеловодства (прополис, перга). Однако на указанную продукцию отсутствуют утвержденные правила ветеринарно-санитарной экспертизы, что исключает даже гипотетическую возможность ее проведения при выдаче ВСД.

Согласно Приказу № 422 учреждение ветеринарии вправе решать, необходимо ли проводить экспертизу при выдаче ВСД. Фактически учреждение решает этот вопрос волюнтаристски.

В-третьих, ВСД выдаются на платной основе в условиях отсутствия объективно установленной цены. При этом в различных регионах России цена за одни и те же ветеринарные справки может отличаться в десятки раз. Учреждения ветеринарии являются монополистами в сфере ветеринарных услуг (частно практикующим ветеринарным врачам запрещено выдавать ВСД) и могут диктовать цены за свои услуги в условиях отсутствия рыночной конкуренции и утвержденных тарифов.

Помимо этого плата за выдачу ВСД нарушает базовый принцип бесплатности мероприятий государственного контроля, поскольку ВСД является элементом государственного ветеринарного надзора.

В-четвертых, органы, выдавшие ВСД, не несут никакой ответственности за безопасность выпущенной ими продукции.

Особо следует сказать о проблеме двойного регулирования и требовании получать ВСД на готовую продукцию. Такая ситуация сложилась с 1990-х годов и до сих пор легитимна на основании приложения 19 к Приказу № 422, в котором устанавливается перечень грузов, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами. Данное приложение дает основание требовать оформления ВСД на колбасы, консервированную икру и т. д. В то же время эти продукты должны соответствовать требованиям санитарного законодательства (наличие деклараций соответствия, в отдельных случаях – государственная регистрация продукции).

Для исключения двойного надзора за готовой продукцией было принято Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 года № 1009. В нем указано, что Минсельхоз России и Россельхознадзор осуществляют свои полномочия (в том числе в сфере государственного контроля) только в отношении продовольственного сырья животного происхождения, не подвергшегося промышленной или тепловой обработке.

Вопреки этому постановлению правительства Приказ № 422 продолжает действовать. Обжалование его положений в суде не приводит к положительным результатам. В связи с этим высказался даже президиум Высшего арбитражного суда РФ, посчитавший, что Постановление № 1009 не изменяет порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов[46].

Таким образом, несмотря на решение Правительства РФ, проблема двойной поднадзорности продукции животного происхождения, подвергшейся тепловой обработке, сохраняется.

Минэкономразвития России при проведении оценки регулирующего воздействия Приказа № 422[47] отметило, что расходы одного крупного молокоперерабатывающего предприятия на оформление ВСД достигают 2,5–3 миллионов рублей в год, а затраты того же предприятия на декларирование или сертификацию соответствия и на государственную регистрацию всего ассортимента продукции – порядка 5 миллионов рублей. При этом расходы на подтверждение соответствия не являются регулярными, а ВСД нужно оформлять на каждую партию отгружаемой поднадзорной продукции. В результате общие совокупные расходы производителя оказываются весьма существенными.

ФАС России возбудила десятки дел о нарушении антимонопольного законодательства учреждениями ветеринарии, выдававшими ВСД на продукцию животного происхождения, подвергшуюся тепловой обработке. Однако во всех случаях данные решения были отменены в последующем судами. Суды при этом ссылались в первую очередь на действующий Приказ № 422, изданный в соответствии с полномочиями Минсельхоза России и положениями Закона РФ «О ветеринарии».

Высокие издержки оформления ВСД породили возникновение черного рынка фальшивых бланков ВСД. В ответ на это на бланках ВСД используются все более сложные степени защиты. Стоимость дорогостоящей защищенной полиграфической продукции, используемой для ВСД, включается в стоимость их оформления. Издержки несут производители и дистрибьюторы продукции, а в конечном счете – ее потребители.

Безуспешные попытки реформирования

После принятия вышеупомянутого Постановления Правительства РФ от 14 декабря 2009 года № 1009 было предпринято еще несколько попыток изменить ситуацию с использованием бюрократических инструментов. Однако все они потерпели неудачу.

Распоряжением от 9 марта 2010 года № 299-р «О плане мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства» Правительство РФ предусмотрело разработку проектов нормативно-правовых актов, направленных на реализацию следующих мер по оптимизации выдачи ВСД:

• обеспечение возможности выдачи ВСД частными аккредитованными специалистами, а не только государственными учреждениями и предприятиями (мера не реализована);

• снижение затрат хозяйствующих субъектов на прохождение процедур, связанных с установлением ветеринарного состояния поднадзорных грузов и выдачей ветеринарных сопроводительных документов (по данным Межотраслевого экспертного совета по ветеринарии и Национальной мясной ассоциации, стоимость платных ветеринарных услуг постоянно растет; в 2013 году цены в среднем выросли на 33 %);

• внедрение электронной системы оформления и выдачи ветеринарных сопроводительных документов (система внедрена в небольшом количестве регионов).

В июле 2012 года Минэкономразвития России провело оценку регулирующего воздействия Приказа № 422. В результате был сделан вывод о наличии в приказе положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности (заключение от 2 июля 2012 года № 13145-ОФ/126и).

23 июля 2012 года Минюстом России в Минсельхоз России направлено Представление № 01/58092-АК о внесении изменений в ведомственный Приказ от 16 ноября 2006 года № 422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов» (по состоянию на начало марта 2014 года никаких изменений в приказ не внесено).

ФАС России возбудила 133 дела по фактам наличия признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в отношении учреждений ветеринарии, выдававших ВСД на продукцию, подвергшуюся тепловой обработке, которая не является предметом ветеринарного надзора. В отношении 40 государственных ветучреждений были приняты решения об установлении факта ограничения конкуренции и выданы предписания (в последующем при обжаловании данных решений учреждениями ветеринарии суды отменили данные решения антимонопольного органа).

Случай из практики 1

Торговая фирма «Ипуть», осуществляя оптовую торговлю мясо-колбасными изделиями, заключала договоры с ветеринарной станцией на оказание услуг по выдаче ветеринарных сопроводительных документов.

Фирма занималась реализацией колбасной продукции, мясных и рыбных полуфабрикатов. ВСД оформлялись фирмой вынужденно, так как магазины, в которые поставлялась продукция фирмы «Ипуть», отказывались принимать ее продукцию без ВСД. Магазины мотивировали свой отказ тем, что ветеринары еженедельно посещали их торговые залы с проверками в целях выявления продукции без ВСД.

Торговая фирма «Ипуть» за 2009 год получила 3168 ветеринарных свидетельств (стоимость одного ВСД составляла от 60 до 118 рублей). Представители фирмы сочли требования ветеринарной станции об оформлении ВСД на готовую продукцию незаконными и обратились в ФАС России.

29 июня 2010 года ФАС России признала действия Государственного учреждения «Новгородская районная ветеринарная станция» нарушающими пункт 1 части 15 статьи Федерального закона «О защите конкуренции» (необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам).

Однако данное решение было обжаловано в арбитражном суде, где оно было отменено (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 22 июля 2011 года № Ф05-6760/11 по делу № А40-96441/2010).

Случай из практики 2

Рубрика «Вопрос-ответ» на сайте Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Нижегородской области и Республике Марий Эл[48].

Анна «Добрый день! Наша компания занимается логистикой, на центральный склад приходят партии продукции, где затем составляются более маленькие партии товара, для развозки по точкам в городе. Ветеринарное свидетельство приходит в единичном экземпляре на партию, поэтому на все точки отправить по ветеринарному свидетельству нет возможности, хотя, как я понимаю, весь товар должен сопровождаться ветеринарным свидетельством (копии ветеринарных свидетельств действительными не считаются). Что делать в такой ситуации?»