Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики

• Название: Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7205-1367-2

В настоящей коллективной монографии отражены актуальные вопросы государственного регулирования экономической деятельности, в т. ч. теоретические проблемы пределов государственного регулирования предпринимательства, участия государства в гражданском обороте, обеспечения баланса частных и публичных интересов, соотношения государственного регулирования и саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности.

Монография подготовлена участниками интерактивного круглого стола «Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики», организованного кафедрой предпринимательского права Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова 1 декабря 2016 г в рамках проведения VI Московской юридической недели совместно с Московским отделением Ассоциации юристов России.

Монография предназначена для преподавателей, научных и практических работников, работников органов государственной власти, студентов, магистрантов, аспирантов, а также для всех, кто интересуется проблемами предпринимательского права и сравнительного правоведения.

---

§ 3. Юридические лица с участием государства

Реалии современной экономической жизни свидетельствуют об активном участии государства в экономике, хотя относительно масштабов вмешательства государства в экономику и его роли в этом процессе идет постоянная дискуссия.[245]

Государство призвано обеспечивать возможность функционирования хозяйственного комплекса в целом – как институционально, так и заменяя частный капитал там, где он не может или не заинтересован действовать, устранять недостатки рынка и действовать на благо общества.[246] «Можно сказать, – пишет М.В. Клинова, – что общество рассматривает государство как некое предприятие или социальную корпорацию, предоставляющую товары или услуги, которые обычные частные фирмы не в состоянии или не заинтересованы обеспечивать».[247]

В современных экономических условиях российское государство участвует как в коммерческих, так и в некоммерческих организациях различных организационно-правовых форм, посредством которых оно выполняет задачу по удовлетворению общественных интересов и предоставлению общественных благ.[248]

Ключевая роль государства – постоянное обеспечение достойного уровня и качества жизни. Не имеет значения, государственные или частные организации предоставляют коммунальные услуги, ремонтируют и строят дороги, реализуют различного рода программы развития инфраструктуры. В любом случае необходимо, чтобы эти объекты и в целом экономика надежно функционировали. Поэтому поставщиками общественных благ не обязательно должны быть предприятия государственные.[249]

Кроме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, государство является учредителем унитарных предприятий (в т. ч. казенных) как коммерческих организаций, а также государственных корпораций, государственной компании, публично-правовой компании и государственных учреждений различных типов как некоммерческих организаций. При этом следует иметь в виду, что, во-первых, эффективность той или иной организации, посредством которой государство решает свои задачи, предоставляя общественные блага, связана не только и не столько с тем, является ли данная организация собственником имущества или нет, сколько с качеством и эффективностью управления. В качестве стратегической задачи на передний план сегодня выходит рачительное хозяйствование и оптимизация размеров, структуры и эффективности госсектора.[250] «Роль государства на этом этапе должна быть достаточно высокой в российской экономике, но при этом нужны серьезные меры по совершенствованию самого государства как субъекта экономической политики. В частности, и по вопросу управления активами государства, по вопросу реформы госаппарата». [251]

Во-вторых, в экономике плох как избыток, так и недостаток государственного участия, поэтому государству желательно не только найти оптимальные организационно-правовые формы, посредством которых оно сможет решать задачу удовлетворения общественных интересов, но и определиться, в каких сферах деятельности (отраслях) присутствие государства является необходимым с точки зрения обеспечения общественных интересов и возможностей государства по управлению, а из каких сфер государство может «уйти».[252]

В зависимости от того, кто является учредителем (акционером, участником) – государство (иное публично-правовое образование), либо частные юридические лица или физические лица – юридические лица возможно разделить на государственные, частные и смешанные. Такое деление юридических лиц было в свое время предложено М.И. Кулагиным. Исследуя эволюцию системы юридических лиц в буржуазном праве, он отмечал, что «юридические лица буржуазного права целесообразнее делить не на публичные и частные, а на государственные, смешанные и частные». [253]

Юридические лица, единственным учредителем или участником (акционером) которых выступает государство, являются государственными юридическими лицами, функционирующими наряду с частными и смешанными юридическими лицами. К таким государственным юридическим лицам относятся унитарные предприятия, государственные корпорации, госкомпании, публично-правовые компании, государственные учреждения различных типов (казенное, бюджетное, автономное), а также ООО и АО со 100 % участием государства.

Говоря о юридических лицах с участием государства, необходимо остановиться на следующих вопросах.

Соотношение ГК РФ и специальных законов о юридических лицах, создаваемых государством. Такие юридические лица учреждаются по инициативе государства в порядке, предусмотренном действующим законодательством: приватизационным, законом о ГУПах, законами о государственных корпорациях, законом о публично-правовых компаниях, законами о государственных учреждениях различных типов.

В связи с этим следует обратить внимание на вступивший в силу со 2 октября 2016 г. п.5 ст.49 ГК РФ, который предусматривает следующее: «К юридическим лицам, создаваемым Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, положения настоящего Кодекса о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице». Иными словами, приоритет в регулировании юридических лиц, создаваемых РФ на основании специальных федеральных законов, имеют нормы этих специальных федеральных законов, а не нормы ГК РФ: нормы ГК РФ подлежат применению в субсидиарном порядке. При этом нельзя забывать и о ст.3 ГК РФ, предусматривающей, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.

На основании специальных федеральных законов функционируют государственные корпорации и государственная компания. Эти юридические лица, создаваемые государством, характеризуются тем, что они вообще выведены из-под действия гражданского законодательства. Как отмечает Е.А.Суханов, суть дела состоит даже не в исключительном характере правового статуса государственных корпораций, выведенного из-под действия многих общих норм гражданского и даже административного и финансового права, а в предоставляемой этой организационно-правовой форме широкой возможности практически бесконтрольного использования огромных бюджетных средств.[254]

Вместе с тем со 2 октября 2016 г. п.3 ст.50 ГК РФ дополняется новым подп.14), в соответствии с которым государственные корпорации рассматриваются как организационно-правовая форма некоммерческой организации. Однако в данной статье формой некоммерческой организации не называются государственные компании. Что касается публично-правовой компании, то она также названа в п.3 ст.50 ГК РФ в качестве организационно-правовой формы некоммерческой организации и, как следует из ст.1 Закона о публично-правовых компаниях, правовое положение публично-правовых компаний, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации определяется специальным законом, принятым в соответствии с ГК РФ. Получается, что данный закон должен соответствовать нормам ГК РФ. Кроме того, публично-правовая компания может быть создана как на основании федерального закона, так и на основании Указа Президента РФ и действует на основании решения о создании публично-правовой компании и утверждаемого Правительством РФ устава.

ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяет правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия. Следовательно, данный закон также должен соответствовать нормам ГК РФ.

Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений различных типов (казенного, бюджетного, автономного) определяются законами: в части автономных учреждений действует ФЗ «Об автономных учреждениях», в части бюджетных учреждений действует ФЗ «О некоммерческих организациях», в части казенных учреждений – Бюджетный кодекс РФ. Исходя из того, что учреждение может быть создано соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение), а соучредительство нескольких лиц при создании учреждения не допускается, государственные учреждения относятся к юридическим лицам, создаваемым РФ. Можно ли считать, что они создаются на основании специальных законов? По-видимому, применительно к автономным учреждениям так считать можно, и ФЗ «Об автономных учреждениях» – это специальный закон, определяющий порядок создания автономного учреждения. Вместе с тем, в ст.1 данного закона указывается, что он «определяет в соответствии с ГК РФ правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам». Соответственно, он также должен соответствовать нормам ГК РФ.