Екатерина Спектор - Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование

• Название: Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование
• Автор: Екатерина Спектор
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2007
• ISBN: 5-7205-0767-1

Предлагаемая вниманию читателей работа посвящена исследованию такой формы государственного регулирования общественных отношений, как режим лицензирования.

Проводимая в стране административная реформа, одно из направлений которой – сокращение избыточного количества лицензируемых видов деятельности, лишь усложнила практику реализации нормативных правовых актов в сфере лицензирования и внесла неопределенность вследствие как дифференциации функций федеральных органов исполнительной власти, так и введения новых/видоизмененных лицензируемых видов деятельности. Указанная ситуация существенно осложняет деятельность предпринимателей в части причинения им реальных убытков и упущенной выгоды.

Анализируя противоречивое законодательство о лицензировании и отчасти двойственную практику его применения, автор, применяя различные способы толкования норм права, пытается не только разъяснить истинную волю законодателя, заложенную в нормы законов для эффективной их реализации предпринимателями, но и способствовать эффективному формированию правоприменительной практики и совершенствованию действующего законодательства о лицензировании.

Издание адресовано руководителям предприятий различных организационно-правовых форм, индивидуальным предпринимателям, работникам государственных органов лицензирования. Материал издания будет полезен студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов при изучении и преподавании соответствующих тем.

---

Предусмотренные Законом № 158-ФЗ лицензионные требования и условия (например, соблюдение эпидемиологических, противопожарных, гигиенических норм и правил (п. 1 ст. 9 Закона) своим пространным определением охватывали любое минимальное несоответствие, что привносило произвол в правоприменительную практику, развязывало руки чиновникам лицензирующих органов и впоследствии влекло отказ в выдаче лицензии. Существенным недостатком Закона № 158-ФЗ также явилось отсутствие разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по выдаче лицензий на конкретные виды деятельности. Закон ограничился исключительно перечислением их полномочий (ст. 6), тогда как специальные законы содержали такую формулировку, как «специально уполномоченные органы исполнительной власти». Поэтому до принятия Правительством РФ соответствующего постановления по этому вопросу сохранялось действие приложения 1 к постановлению Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности». На практике данная ситуация осложняла деятельность функционирования предпринимателей ввиду того, что им затруднительно было определить, в какие именно лицензирующие органы государственной власти следует обращаться в связи с появлением новых видов деятельности, исчезновением старых и сменой компетенции или ликвидации соответствующих лицензирующих органов, курирующих конкретный вид деятельности. Более того, в Законе № 158-ФЗ отсутствовало разграничение компетенции между тремя уровнями исполнительной власти.

Вместе с тем реальным шагом к обеспечению единства экономического пространства на территории РФ, в рамках действия Закона № 158-ФЗ, явилось закрепленное в нем положение, согласно которому лицензиату, имеющему разрешение лицензирующих органов одного из субъектов Федерации, разрешалось осуществлять указанную в нем деятельность на любой территории РФ после уведомления об этом местных властей (ст. 7). Таким образом, законодательно установился уведомительный порядок распространения действий лицензий. Вместе с тем действие данной нормы было отложено на шесть лет, которая должна была вступить в силу только с 1 января 2005 г. (ч. 4 ст. 19). До этого момента сохранялся порядок регистрации таких лицензий органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ, установленный постановлением РФ от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» (п. 8). Регистрация проводилась в течение 30 дней по предъявлении оригинала лицензии с проверкой, при необходимости, указанных в лицензии данных, условий осуществления соответствующего вида деятельности и условий безопасности. О проведенной регистрации в лицензии делалась соответствующая отметка о занесении в реестр. Норма, предусматривающая уведомительный режим, так и не вступила в силу.

Третий этап лицензирования ознаменовался принятием нового Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[11], который в значительной степени поменял ранее принятую концепцию лицензирования и во многом упростил процедуру выдачу лицензии, делая ее более доступной. Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, был определен постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности»[12].

Предтечей разработки и в последующем принятия Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» стала проводимая в стране административная реформа, одним из направлений которой явилось качественное развитие экономики страны в целом и ее основных институтов.

В целом в России сложилась ситуация, когда излишнее административное регулирование и контроль за предпринимательской деятельностью со стороны государства, избыточное количество проверяющих инстанций (пожарный надзор, санэпидемнадзор, милиция, госторгинспекция и т. д.), а также и отсутствие регламентации этих проверок на законодательном уровне, и разделения компетенции в области проверочной деятельности способствовало произволу в правоприменительной практике и возникновению бесчисленных административных барьеров для осуществления бизнеса.

Самым первым шагом формирования такой политики явилось создание основных законодательных актов, сфера деятельности которых была направлена на обеспечение новых условий хозяйствования. Согласно Плану действий в области социальной политики и модернизации экономики на 2000–2001 гг. были предусмотрены мероприятия, направленные на модернизацию экономики, в том числе проведение стабильной и стимулирующей рост экономической политики, формирование соответствующей нормативно-правовой базы. В его развитие была утверждена программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р[13], целью которой являлось формирование такой модели российской экономики, которая бы обладала долгосрочным потенциалом динамичного роста, была бы способна обеспечивать последовательное повышение благосостояния населения, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны. Реализация среднесрочной стратегии послужила тому, что Правительством РФ был разработан пакет нормативных актов по «дебюрократизации» экономики и минимизации административного вмешательства государства в дела организаций, в числе которых следует назвать Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»[14], Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 8 августа 2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц»[15] и т. д. Аналогичное положение нашло отражение в дальнейших Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 4 апреля 2001 г.[16], от 26 апреля 2005 г.[17] и в распоряжении Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 355-р «Об утверждении Плана законопроектной деятельности Правительства РФ на 2005 г»[18], согласно которому указывалось на избыточное государственное вмешательство в разрешительной сфере, а именно государственной сертификации, регистрации, лицензирования и аккредитации.

В сфере лицензирования также наметились значительные тенденции к дебюрократизации экономики в части упрощения порядка оформления лицензии. При прежнем порядке лицензирования, предусмотренном Законом РФ от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», процесс получения лицензий являлся одним из таких барьеров, что было связано с неоправданно большим количеством видов деятельности, подлежащих лицензированию, тогда как их государственное регулирование могло бы осуществляться иными методами, а именно регистрацией, применением единых правил обязательной сертификации, аккредитации, норм промышленной безопасности, гигиенической оценки продукции, применением санитарных и ветеринарных правил и т. д. Кроме того, в прежнем законодательстве о лицензировании отсутствовало единое правовое поле регулирования конкретных видов деятельности, подлежащих лицензированию. То есть нормы законодательства о лицензировании не распространяли порядок лицензирования на те виды деятельности, порядок которых был установлен иными вступившими ранее в силу федеральными законами, что, во-первых, осложняло практику применения лицензионного законодательства, а, во-вторых, противоречило принципу единства порядка лицензирования на территории РФ, закрепленному в действующем тогда федеральном законе. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» установил использование единой процедуры лицензирования на территории РФ, исключив возможность применения большого количества нормативных правовых норм, регламентирующих порядок лицензирования отдельных видов деятельности. Так, частью 2 ст. 18 Закона № 128-ФЗ предусмотрено, что лицензирование видов деятельности, не указанных в ч. 1 ст. 17, закрепляющей перечень лицензируемых видов деятельности, прекращается со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Кроме того, в ст. 18 Закона, закрепляющей переходные положения, установлено, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Примечательно то, что до сих пор некоторые утвержденные Правительством Российской Федерации положения о лицензировании конкретных видов деятельности не приведены в соответствие с нормами Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и тем самым устанавливают дополнительные административные барьеры для предпринимателей. Так, например, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 489 Положение о лицензировании фармацевтической деятельности[19], устанавливавшее порядок выдачи лицензий на фармацевтическую деятельность исключительно для юридических лиц, лишая тем самым права занятия ею индивидуальных предпринимателей было признано утратившем силу только в связи с изданием постановления Правительства РФ от 6 июля 2006 г. № 416, утвердившем новое положение о лицензировании фармацевтической деятельности. При этом по данном уделу Верховным Судом РФ было вынесено решение от 4 февраля 2003 г. № ГКПИ 2003-11, в котором было абсолютно справедливо определено, что в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 128-ФЗ «соискателем лицензии» и «лицензиатом» может быть как юридическое лицо, так и индивидуальный предприниматель. Таким образом, Закон о лицензировании[20] не содержит ограничений на осуществление фармацевтической деятельности индивидуальными предпринимателями. Не содержится таких ограничений и в других федеральных законах – Федеральном законе от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных средствах» (в действ, ред.)[21], Основе законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в действ, ред.)[22].