Екатерина Спектор - Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование

• Название: Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование
• Автор: Екатерина Спектор
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2007
• ISBN: 5-7205-0767-1

Предлагаемая вниманию читателей работа посвящена исследованию такой формы государственного регулирования общественных отношений, как режим лицензирования.

Проводимая в стране административная реформа, одно из направлений которой – сокращение избыточного количества лицензируемых видов деятельности, лишь усложнила практику реализации нормативных правовых актов в сфере лицензирования и внесла неопределенность вследствие как дифференциации функций федеральных органов исполнительной власти, так и введения новых/видоизмененных лицензируемых видов деятельности. Указанная ситуация существенно осложняет деятельность предпринимателей в части причинения им реальных убытков и упущенной выгоды.

Анализируя противоречивое законодательство о лицензировании и отчасти двойственную практику его применения, автор, применяя различные способы толкования норм права, пытается не только разъяснить истинную волю законодателя, заложенную в нормы законов для эффективной их реализации предпринимателями, но и способствовать эффективному формированию правоприменительной практики и совершенствованию действующего законодательства о лицензировании.

Издание адресовано руководителям предприятий различных организационно-правовых форм, индивидуальным предпринимателям, работникам государственных органов лицензирования. Материал издания будет полезен студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов при изучении и преподавании соответствующих тем.

---

На настоящий момент деятельность по производству игрового оборудования одновременно регламентируется двумя методами государственного регулирования – сертификацией и лицензированием, что, во-первых, не отвечает требованиям ст. 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», устанавливающей, что к лицензируемым видам деятельности относятся только те, регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием, а, во-вторых, не соответствует концепции проводимой в стране административной реформы, направленной на упразднение излишних административных барьеров в сфере предпринимательства.

Так, в настоящее время игровые автоматы, их комплектующие подпадают под регулирование норм Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4871-1 «Об обеспечении единства измерений» (в действ, ред.)[35] и являются составной частью государственного метрологического контроля и надзора, целью которого является защита прав и законных интересов граждан, установленного правопорядка и экономики Российской Федерации. Конкретизация проведения государственного метрологического контроля определена нормами постановления Правительства РФ от 16 мая 2003 г. № 287 «Об утверждении Положения об организации и осуществлении государственного контроля и надзора в области стандартизации, обеспечения единства измерений и обязательной сертификации»[36] и постановления Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 100 «Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг» (в действ, ред.)[37]. В целях реализации Закона РФ от 27 апреля 1993 № 4871-1 «Об обеспечении единства измерений» Госстандартом РФ были приняты «Правила проведения испытаний игровых автоматов с денежным выигрышем с целью утверждения типа и контроля за их соответствием утвержденному типу», утвержденные приказом Госстандарта РФ от 24 января 2000 г. № 22[38], в соответствии с п. 4.3 которого испытания игровых автоматов с целью утверждения типа и контроль за соответствием игровых автоматов утвержденному типу являются обязательными для игровых автоматов, выпускаемых из производства, ввозимых по импорту или находящихся в эксплуатации. Необходимо отметить, что в целом весь процесс производства игрового оборудования попадает под сферу действия Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в действ, ред.)[39], который также направлен на защиту жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охрану окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Следует сделать акцент на том, что с 1 июля 2003 г. впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования, установленные действующими национальными стандартами[40], подлежат обязательному исполнению только в части, обеспечивающей достижение целей законодательства РФ о техническом регулировании, а именно: защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей (ч. 1 ст. 46 Федерального закона «О техническом регулировании»). Таким образом, до вступления в силу соответствующих технических регламентов применение действующих государственных и межгосударственных стандартов осуществляется в добровольном порядке. Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования[41] акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных нормами Федерального закона «О техническом регулировании», – регулирование отношений в области оборонной продукции (работ, услуг) и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну (ст. 4, 5 ФЗ «О техническом регулировании»), В информационном письме Госстандарта РФ от 27 июня 2003 г. № ГЭ-1100-28/2308 «О применении нормативных документов в области обязательного подтверждения соответствия», принятом в целях реализации норм Федерального закона «О техническом регулировании», а также постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2003 г. № 287 «Об утверждении Положения об организации и осуществлении государственного контроля и надзора в области стандартизации, обеспечения единства измерений и обязательной сертификации» указано, что при проведении государственного контроля (надзора) необходимо руководствоваться, в частности, номенклатурой продукции и услуг (работ), в отношении которых законодательными актами Российской Федерации предусмотрена их обязательная сертификация, соответствие с которой может быть подтверждено декларацией о соответствии, утвержденной постановлением Госстандарта России от 30 июля 2002 г. № 64 (в ред. приказа Ростехрегулирования от 13 октября 2004 г. № 57), – разд. 96 «Изделия культурно-бытового, хозяйственного, учебного назначения, театрально-зрелищных предприятий, вспомогательные для легкой промышленности». Приведенный в разделе ГОСТ Р-50897-96, будучи национальным стандартом для игровых автоматов, предназначенных для использования в качестве средств развлечения, содержит общие требования безопасности, требования к контактным устройствам, маркировке, изоляции, электробезопасности изделия, электромагнитной совместимости и устойчивости к электромагнитным помехам, устанавливает общие методы испытаний и т. д.

23 декабря 2005 г. Государственной Думой Федерального Собрания в первом чтении был принят законопроект № 228270-4 «О внесении изменения в статью 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» в части введения моратория на лицензирование производства и реализацию игрового оборудования до 1 июля 2006 г. (постановление № 2676-1 УГД). В связи с тем, что в настоящее время указанный вид деятельности подлежит лицензированию, законопроект предусматривает придание ему обратной силы посредством распространения действия его положений на правоотношения, возникшие после 17 июля 2005 г., – даты введения лицензирования указанного вида деятельности. 15 февраля 2006 г. проект был рассмотрен Государственной Думой во втором чтении с одной поправкой – о продлении даты окончания действия моратория на лицензирование производства игрового оборудования до 1 августа 2006 г. 24 марта – отклонен Советом Федерации.

Также следует отметить, что Закон № 80-ФЗ объединяет в одной лицензии два обособленных друг от друга и не всегда соотносящихся друг с другом вида деятельности – «производство» и «реализацию» игрового оборудования, тогда как реализацией продукции могут заниматься не только производители, но и операторы, дилеры, иные предприниматели, сфера деятельности которых никоим образом не связана с производством. Так как до сих пор нет положения о лицензировании производства и реализации игрового оборудования и отсутствует толкование данных понятий, то относительно понятия «реализация» следует руководствоваться ст. 39 НК РФ, раскрывающей легальное определение данного термина, – передача на возмездной основе, в том числе обмен товарами (работами или услугами), права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого лица, возмездное оказание услуг одним лицом другому, а в случаях, предусмотренных НК, – передача права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого, оказание услуг на безвозмездной основе. Законодательно обязывая соискателей лицензий соответствовать лицензионным требованиям производства игрового оборудования, законодатель де-юре запрещает предпринимателям без лицензии на производство игрового оборудования осуществлять любые сделки с отчуждением игрового оборудования (аренда, лизинг, дарение, купля-продажа и т. п.), что кардинально подрывает отечественный рынок игорного бизнеса изнутри.

Также не ясно, почему Закон № 80-ФЗ, закрепляя за положениями о лицензировании конкретных видов деятельности в сфере игровой деятельности определение и раскрытие конкретного перечня работ и услуг, упускает из вида положение о лицензировании производства и реализации игрового оборудования. Интересно, каким иным нормативным правовым актом, кроме как постановлением Правительства РФ, может быть определен перечень работ и услуг, включенных в производство игрового оборудования? Или разработчики полагают, что понятие «производство» монолитно по своему содержанию и не нуждается в раскрытии? В свою очередь, в него может быть включена совокупность технологических операций, технологического оборудования, а также система обеспечения их функционирования (технического обслуживания и ремонта, обслуживания), предназначенная для изготовления игрового оборудования (данное понятие также нуждается в конкретизации), соответствующая требованиям стандартов или технических условий; серийность получения продукта и т. п. Ввиду отсутствия до сих пор положений о лицензировании соответствующих видов деятельности (трех видов деятельности в сфере игорного бизнеса), неясны порядок их лицензирования, потенциальные лицензионные требования, обязательные для исполнения соискателем лицензии/лицензиатом.