Екатерина Спектор - Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование

• Название: Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование
• Автор: Екатерина Спектор
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2007
• ISBN: 5-7205-0767-1

Предлагаемая вниманию читателей работа посвящена исследованию такой формы государственного регулирования общественных отношений, как режим лицензирования.

Проводимая в стране административная реформа, одно из направлений которой – сокращение избыточного количества лицензируемых видов деятельности, лишь усложнила практику реализации нормативных правовых актов в сфере лицензирования и внесла неопределенность вследствие как дифференциации функций федеральных органов исполнительной власти, так и введения новых/видоизмененных лицензируемых видов деятельности. Указанная ситуация существенно осложняет деятельность предпринимателей в части причинения им реальных убытков и упущенной выгоды.

Анализируя противоречивое законодательство о лицензировании и отчасти двойственную практику его применения, автор, применяя различные способы толкования норм права, пытается не только разъяснить истинную волю законодателя, заложенную в нормы законов для эффективной их реализации предпринимателями, но и способствовать эффективному формированию правоприменительной практики и совершенствованию действующего законодательства о лицензировании.

Издание адресовано руководителям предприятий различных организационно-правовых форм, индивидуальным предпринимателям, работникам государственных органов лицензирования. Материал издания будет полезен студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов при изучении и преподавании соответствующих тем.

---

1. Примечательным событием в части подтверждения правильности ранее высказанных автором выводов о действии прежних лицензий явилось утверждение Правительством РФ постановления от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности», в п. 4 которого установлено, что лицензии на осуществление видов деятельности, указанных в п. 1ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», выданные до вступления в силу Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», действительны до истечения указанного в них срока либо бессрочны (в случае бессрочного действия лицензии).

2. Предприниматели, деятельность которых в соответствии со ст. 171 УК РФ признается незаконной предпринимательской деятельностью, подлежат освобождению, а возбужденные уголовные дела – прекращению ввиду исключения из норм Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензируемого вида деятельности – «организация и содержание тотализаторов и игорных заведений», что указывает на декриминализацию данного вида деятельности. Данное положение отражено, в частности, в правовой позиции Верховного Суда РФ, в постановлении от 18 ноября 2004 г. № 23 «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем», п. 17 которого устанавливает, что, если федеральным законодательством из перечня видов деятельности, осуществление которых разрешено только на основании специального разрешения (лицензии), исключен соответствующий вид деятельности, в действиях лица, которое занималось таким видом предпринимательской деятельности, отсутствует состав преступления, предусмотренный ст. 171 УК РФ.

Следует отметить, что вышеописанные проблемы в рамках проводимой административной реформы неединичны. Акцент был сделан на наиболее ярких, громких и существенных с точки зрения осуществления предпринимательской деятельности, решение которых не должно ограничиваться исключительно декларативными предписаниями, содержащимися в информативных Посланиях Президента РФ, распоряжениях Правительства РФ и популистских законах.

Очевидно, что основными субъективными причинами вышеуказанных законотворческих ошибок являются волюнтаризм депутатов, проявляющийся в принятии популистских законопроектов, поспешность в рассмотрении и принятии законов, незнание многими депутатами как действующего законодательства, правил законодательной техники и законодательного процесса, так и непосредственно самого предмета правового регулирования и т. п. Представление депутатами в законотворческом процессе интересов соответствующей прослойки общества (крупного политико-экономического лобби) также неблагоприятно сказывается на принятии законов. Законы должны приниматься исходя из целесообразности правового регулирования наиболее значимых общественных отношений. Для оптимального исполнения федеральных законов немаловажным также является одновременное принятие подзаконных актов, обеспечивающих механизм их реализации.

Повышая эффективность и действенность реализации законов, законодателям следует позаимствовать опыт Верховного Совета РФ и Государственной Думы первого созыва и, привлекая специалистов-экспертов, осуществлять прогнозирование социальных и экономических последствий реализации законопроектов, анализ их коррупциогенности[53].

Следует отметить, что экспертиза нормативных правовых актов на взяткоемкость и коррупциогенность особенно актуальна в отношении тех нормативных правовых актов, которые устанавливают и регулируют именно разрешительные полномочия органов государственной власти. Целесообразно предусмотреть обязательное применение данной экспертизы и включить ее в Регламент Государственной Думы. Каждый нормативный правовой акт должен получить объективную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку с целью его дальнейшего эффективного применения.

Глава II Теоретические аспекты регулирования режима лицензирования

Отличие режима лицензирования от нотификации и аккредитации

В настоящее время, особенно в свете проводимых в стране социально-экономических преобразований, наибольшую актуальность приобрели легализующие административные режимы, объектом которых являются отношения по поводу обеспечения прав и законных интересов граждан, экономические отношения и т. п. – например режим лицензирования, государственной аттестации и аккредитации, сертификации и т. п., которые позволяют государству осуществлять контрольные функции посредством косвенного государственного «рычага».

Вышеуказанные косвенные рычаги государственного воздействия представляют собой достаточно эффективную систему государственного контроля, в которой, с одной стороны, государство предоставляет субъектам правоотношений полную свободу в осуществлении своих действий, а с другой – в целях предотвращения негативных последствий от данных действий, защиты прав и свобод граждан, признания правоспособности субъектов, установления законности их действий устанавливает комплекс правовых ограничений деятельности субъектов.

Лицензирование

Опираясь на нормы Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в действ, ред.) и иные специальные тематические законы, предусматривающие лицензирование соответствующих видов деятельности, можно заключить, что режим лицензирования является одним из видов легализующих разрешительных режимов и представляет собой мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании. Режим лицензирования всегда носит исключительно обязательный характер, за несоблюдение которого наступает юридическая ответственность.

Согласно Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» основными принципами осуществления лицензирования являются обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации, установление единого перечня лицензируемых видов деятельности, установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, гласность и открытость лицензирования, соблюдение законности при осуществлении лицензирования. Под режим лицензирования подпадают только те виды деятельности, регулирование которых не может осуществляться иными методами государственного регулирования (ст. 4 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Несмотря на провозглашенные принципы единства, определенный перечень лицензируемых видов деятельности, не входящий в предмет регулирования Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ч. 2 ст. 1), предполагает особый порядок лицензирования конкретных видов деятельности. Таким образом, следует заключить, что существует множественность порядков лицензирования.

Аккредитация

Правовой режим аккредитации – также один из многочисленных видов разрешительных административно-правовых режимов и представляет собой процедуру официального государственного признания субъектов аккредитации (аккредитованных субъектов) и соответственно возможности и правомочия выполнения ими определенных функций, установленных государством в лице специализированного аккредитующего органа[54].

Законодательство в этой сфере более чем разрозненное. Единого закона, устанавливающего унифицированный режим аккредитации с перечнем сфер и видов деятельности, подлежащих аккредитации, подобно Федеральному закону РФ от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», не существует, поэтому требование об аккредитации содержится в специальных законах, регулирующих определенный круг общественных отношений, или в ведомственных нормативных правовых актах. Данный правовой режим с определением, в частности, легального понятия «аккредитация» упоминается как в различных тематических законах, но в качестве дополнительного требования, предъявляемого к конкретным видам деятельности[55], так и в многочисленных ведомственных нормативных правовых актах, устанавливающих непосредственно особые правила деятельности субъектов аккредитации.