Владимир Буров - Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»

• Название: Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»
• Автор: Владимир Буров
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2011
• ISBN: 978-5-7205-1087-9

В предлагаемом комментарии дается толкование норм одного из важнейших законов, регулирующих земельные отношения – Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

В текст комментария включены примеры из судебной практики и необходимые статистические данные.

Данное издание в первую очередь будет интересно для специалистов, работающих в сфере недвижимости, а также практикующих юристов.

Однако оно будет полезно и студентам высших учебных заведений юридического профиля, аспирантам, научным работникам, а также профессорско-преподавательскому составу.

Автор будет благодарен за любые предложения и замечания по высказанным в комментарии позициям.

---

Вопросы продовольственной безопасности решаются исходя из знания ресурсов региона, поэтому не согласимся с мнением Е.А. Суховой о необходимости решения этого вопроса на федеральном уровне.[66]

Вместе с тем, поскольку в земельном законодательстве термины «земли» и «земельный участок» зачастую употребляются как равнозначные, для уполномоченных на принятие акта о переводе органов характерно стремление расширить пределы своего усмотрения посредством следующего расширительного толкования.

Согласно такому толкованию «земли» являются совокупностью земельных участков, поэтому к земельным участкам (составным частям земель) применимы те же требования в части содержания ходатайства о переводе и расширенного перечня прилагаемых к нему документов (по сравнению с закрытым перечнем, указанным в п. 4 ст. 2 Закона о переводе).

Такое расширительное толкование, по нашему мнению, в отношениях по изменению категории является незаконным, поскольку содержание ходатайства об изменении категории земельного участка и закрытый перечень документов, прилагаемых к нему, установлены императивными нормами федерального закона.

Нередко не различаются понятия «земли» и «земельный участок» даже и в научной литературе: например, А.П. Анисимов, А.Е. Матохина, О.В. Савенко в комментарии к ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» утверждают, что «комментируемая статья содержит положения, противоречащие друг другу. Часть 2 определяет органы, устанавливающие содержание ходатайства и приложения к нему… Между тем ч. 3 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий состав обязательных к указанию в ходатайстве сведений, который не предполагает изменений или дополнений уполномоченными согласно предыдущей части органами».[67]

В правоприменительной практике субъекты Федерации нередко принимают корректные по наименованию акты, регламентирующие порядок перевода земель из одной категории в другую, закрепляют в них значительное количество документов, прилагаемых к ходатайству о переводе и de facto применяют их к отношениям, связанным с изменением категории земельных участков.

При этом почти все региональные акты в ходатайстве о переводе земель требуют указывать кадастровый номер переводимых земель, а также прикладывать их кадастровый паспорт (по существу речь идет о земельных участках, а не землях).

Указанное приводит к значительным злоупотреблениям, поскольку получить большое количество положительных заключений могут только правообладатели земельных участков, располагающие значительными административными и/или финансовыми ресурсами.

Возникновение такой практики является прямым следствием отсутствия легальных понятий «земли» и «земельный участок» для целей перевода.

Оспорить такие региональные акты затруднительно: суды указывают на их принятие в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий. Так, Определением Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. № 67-Г08-5 оставлено без изменения решение Новосибирского областного суда от 23 апреля 2008 г. № 67-Г08-5 об отказе в признании недействующими отдельных положений постановления администрации Новосибирской области, регламентирующих порядок перевода земель из одной категории в другую.

Представляются незаконными попытки законодателей субъектов РФ выйти за пределы предоставленных полномочий и обоснованные судебные акты, пресекающие результаты подобного нормотворчества.

Так, положения Закона Архангельской области от 26 ноября 2004 г. № 278-34-ОЗ, устанавливающие требования к содержанию ходатайства о переводе земель всех категорий (не только сельскохозяйственного назначения) и перечень документов, прилагаемых к такому ходатайству, признаны не подлежащими применению решением Архангельского областного суда от 9 августа 2005 г. по делу № 3-94, поскольку «расширение перечня объектов нормативного регулирования, к которым, несомненно, относится и документация, служащая неотъемлемой частью для реализация процедуры перевода земель из одной категории в другую, по сравнению с исчерпывающим перечнем документации, установленным на федеральном уровне соответствующим законом, влечет не только дополнительное усложнение как самой процедуры перевода земель из одной категории в другую, но и неправомерное обременение для субъектов, имеющих право направлять ходатайства для осуществления такого перевода».[68]

В некоторых субъектах РФ в состав документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий не включено обязательное согласие правообладателей земельных участков, входящих в земли-объекты перевода.

Такое законодательное решение, по нашему мнению, является неконституционным, но его последствия нашли отражение в судебной практике.

В частности, отсутствует такое требование в законодательстве Тверской области.[69]

Это позволило в короткий срок осуществить перевод из земель сельскохозяйственного назначения в земли лесного фонда всех значительных по площади лесопокрытых участков.

Постановлениями Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 января 2009 г. по делу № А66-1998/2007, от 23 ноября 2007 г. по делу № А66-1676/2007 правообладателям участков отказано в признании недействительными актов о переводе, поскольку из законодательства Тверской области «не следует, что для подачи ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий требуется согласие лица, в постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок».

В приведенных случаях последствия такого законодательного решения, по нашему мнению, соответствовали общественным интересам, поскольку сельскохозяйственным организациям при нынешних объемах сельскохозяйственного производства, как правило, не требуется значительного количества древесины и лесные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения нередко используются под дачное строительство (ранее в Тверской области 50% земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 2004 г. составляли «колхозные леса»[70]).

Вместе с тем суды подтвердили законодательно неограниченную возможность изменения категории земельных участков в составе переводимых земель без согласия и извещения правообладателей участков. Такой законодательный пробел создает предпосылки для злоупотребления предоставленными полномочиями. По нашему мнению, в законодательстве о переводе речь идет о землях (земельных массивах), в составе которых нет земельных участков, поставленных на кадастровый учет.

При ином толковании выделение земель и земельных участков как различных объектов перевода лишается своего значения, поскольку утрачиваются существенные различия между ними и определенность в составе документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земельных участков.

В связи с этим представляется необходимым установить закрытый перечень юридических фактов, с наличием которых будет связываться возможность применения такого объекта перевода, как «земли».

3. В отношении земельных участков в п. 3, 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлен закрытый перечень требований к содержанию ходатайства о переводе и составу документов, прилагаемых к ходатайству.

В частности, в ходатайстве о переводе земельных участков из одной категории в другую указываются:

кадастровый номер земельного участка;

категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;

обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;

права на земельный участок.

По общему правилу целевое обоснование подразумевает приведение доводов для позитивной оценки предлагаемого предмета и явления.

Обоснование перевода подразумевает доказывание наличия установленных законом оснований для изменения категории. Законодательство не обязывает заявителя привлекать к подготовке обоснования перевода третьих лиц, однако для этого нередко требуются специальные познания, например, в области территориального планирования и/или почвоведения.

4. К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:

выписка из государственного кадастра объектов недвижимости относительно земельного участка – объекта перевода;

копии документов, удостоверяющих личность заявителя – физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;

выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;