Александр Борисов - Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный)

• Название: Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный)
• Автор: Александр Борисов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2009
• ISBN: 978-5-7205-0972-9

В книге дан постатейный комментарий к вступившему в силу с 1 мая 2009 г. Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. № 60-ФЗ.

Подробно рассмотрены порядок организации и проведения проверок, права, обязанности и ответственность должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, а также юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, их представителей. Особое внимание уделено новеллам, в том числе уведомлению о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, изменениям в концепции внепланового контроля, делению проверок на документарные и выездные.

Проведен сравнительный анализ с положениями «предшественника» – Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Изложены правовые позиции Конституционного Суда РФ, приведены разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ.

Книга предназначена, прежде всего, для правоприменителей – руководителей и работников юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводятся проверки, должностных лиц органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Книга также будет полезна всем, кто интересуется вопросами защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

---

В комментируемой статье определен перечень основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, т. е. тех исходных начал, которые должны учитываться при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также при установлении в иных нормативных правовых актах, нежели комментируемый Закон, муниципальных правовых актах порядка организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Ранее подобный перечень таких основных принципов содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В этой связи следует отметить, прежде всего, что цель, которую преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) в названном Законе, названа в Постановлении КС РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П[37]. В частности, в п. 2 мотивировочной части данного документа КС РФ отметил следующее:

согласно Конституции РФ в России как демократическом правовом государстве в качестве основ конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 1,

ч. 1; ст. 8, ч. 1). Соответственно, ст. 34 (ч. 1) Конституции РФ закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а ст. 71 (п. «в») относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам ведения России;

по смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с положениями ст. 2, 17,18 и 45 (ч. 1), в России должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики и тем самым на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений;

именно эту цель преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с законодательством рф, за соблюдением обязательных требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля.

Содержавшийся в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечень основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) претерпел значительные изменения. Прежде всего, в комментируемой статье, наряду с тем, что учтено расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля, число этих основных принципов уменьшено с 14 до 10. В то же время число основных принципов, которые содержались в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и которые не вошли в комментируемую статью, еще больше, поскольку ряд основных принципов, названных в комментируемой статье, являются нововведениями.

Так, в комментируемой статье, наряду с прочим, не воспроизведены такие основные принципы, как: соблюдение международных договоров РФ; установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами; периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока; учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора). Кроме того, о некоторых основных принципах, которые также не вошли в комментируемую статью, сказано ниже.

Следует подчеркнуть, что в комментируемой статье определены лишь основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Соответственно, то, что перечень данных основных принципов сформулирован в данной статье как исчерпывающий, не означает отсутствия необходимости соблюдения при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля иных принципов, например более общих принципов деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Непосредственно в отношении названных в комментируемой статье основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля необходимо отметить следующее.

Преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности (п. 1).

Данный принцип не содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, и определен он практически в точности так, как в Указе Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» предписывалось разработать законопроекты, предусматривающие преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления (см. введение).

Реализован рассматриваемый принцип в новелле комментируемого Закона об уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Содержание этой новеллы определено в ст. 8 комментируемого Закона, согласно которой (ч. 1 и 2) уведомление подлежит обязательному представлению юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями до начала осуществления видов предпринимательской деятельности по установленному перечню.

Там же, в ч. 3 ст. 8 комментируемого Закона предусмотрено, что представление уведомления исключает необходимость получения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления этих видов деятельности. Данная норма закреплена во исполнение указанного выше предписания, содержащегося в Указе Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797, и представляет собой содержание такого принципа, закрепленного в п. 6 комментируемой статьи, как недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных комментируемым Законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности.

Презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п. 2).

Точно такой же принцип был определен и в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Как представляется, в названном Законе этот принцип определялся, прежде всего, по аналогии с нормами части первой НК РФ о презумпции добросовестности налогоплательщиков. В то же время в данном Кодексе названный принцип сформулирован несколько иначе, посредством следующих положений:

все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) (п. 7 ст. 3);

лицо считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке. Лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения. Обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте налогового правонарушения и виновности лица в его совершении, возлагается на налоговые органы. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица (п. 6 ст. 108 в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 137-Ф3[38]).

Кстати говоря, в решениях КС РФ о действии в сфере налоговых отношений презумпции добросовестности налогоплательщиков говорится с непосредственными ссылками только на первое из приведенных положений, т. е. на п. 7 ст. 3 части первой НК РФ (впервые об этом сказано в п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 25 июля 2001 г. № 138-0[39]).