Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

• Название: Двухпалатный парламент Российской Федерации
• Автор: Олег Булаков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-199-0

В издании дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента. Рассматриваются вопросы его взаимоотношений с другими органами государственной власти. Особое внимание в работе уделено верхней палате парламента – Совету Федерации, ввиду ее последних реорганизационных изменений. Автор дает краткую характеристику работы российского парламента и проводит сравнительный анализ с практикой деятельности двухпалатных парламентов ряда зарубежных государств, детально рассматривает процесс законотворчества, акцентируя внимание на вопросах законодательной техники как на правилах конструирования закона. В приложении содержится информационный материал, подготовленный Советом Федерации РФ, по вопросам формирования и деятельности парламентских палат ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты.

Издание предназначено в качестве научно-практического пособия для работников аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, изучающих конституционное право, а также для всех интересующихся вопросами парламентаризма и парламентского права.

---

Признаками суверенной государственной власти Блэкстон считает мудрость, благость и силу. В ком же воплощаются эти качества? Чтобы ответить на этот вопрос, Блэкстон анализирует различные формы государства, давая традиционную классификацию: монархия, аристократия, демократия. В каждой из этих форм он находит и отрицательные, и положительные стороны. Поэтому он отвергает каждую из этих форм, взятую в отдельности. Идеальную форму он находит в британском парламенте. «Законодательство королевства, – пишет он, – доверено трем различным независимым властям: королю, духовным и светским лордам, представляющим собой аристократическое собрание выдающихся лиц, и палате общин, свободно избранной населением из своей среды, что делает ее одним из видов демократии. Этот совокупный механизм составляет британский парламент, который имеет право верховного распоряжения всем. Каждая ветвь обладает негативной властью, достаточной для того, чтобы отвергнуть любое опасное нововведение»[29] Эту систему Блэкстон считал идеальной и жизнеспособной, подчеркивая, что ничто не может повредить ей, кроме нарушения равновесия между различными ветвями законодательной власти.

Блэкстон отвергал теорию народного суверенитета. Народ, по мнению Блэкстона, имеет такие права, какие признаны парламентом. Английский парламент такого же древнего происхождения, как и государство. Только парламент имеет право издавать законы, вводить новое наследование короны и учредить новую веру. «Следовательно, – пишет Блэкстон, – покуда английское правление пребывает в настоящей своей силе, то мы можем смело утверждать, что власть у нас парламентская есть самая верховнейшая, беспредельная и никем не оспариваемая».[30] «Верховенство парламента, означающее прежде всего независимость от народа, – пишет И. Д. Левин, – становится догмой английского права, сформулированной Делольмом в крылатой фразе о всемогуществе английского парламента: парламент все может – он не может лишь превратить мужчину в женщину и наоборот».[31]

Доктрина суверенитета парламента стала своеобразным отражением особенностей политической обстановки, существовавшей в Англии периода бурного развития капитализма. Своими «Комментариями» Блэкстон содействовал распространению среди англичан идеи господства права. Однако его идеализация английской конституции, палаты лордов и принципа разделения властей вызывала справедливую критику со стороны сторонников реформ английской государственной системы. Наиболее известным среди последних можно назвать И. Бентама. В противовес Блэкстону, считавшему английскую государственную и правовую систему совершенной, Бентам, по выражению Дж. М. Тревельяна, дал анализ «бесполезных и запутанных нелепостей английского закона, «законных интересов», дорогих сердцу людей наиболее консервативной из профессий».[32]

Бентам и его сторонники ратовали за реформу английского права, в политической области они выступали за право отзыва депутатов, всеобщее избирательное право (для мужчин), ежегодные парламентские выборы, судебную ответственность чиновников.

Учение о суверенитете парламента в той или иной форме признавалось большинством английских юристов XIX в. Так, например, А. Дайси пишет: «Это учение о законодательном верховенстве парламента есть краеугольный камень всего нашего государственного права»[33]. Перечисляя ряд прерогатив парламента, он замечал, что нет ни лица, ни учреждения, за которыми бы английский закон признавал право преступать или не исполнять законодательные акты парламента, и указывал на три отличительные, по его мнению, черты парламентского верховенства: право законодательного учреждения свободно изменять основные законы; отсутствие всякого юридического различия между конституционными и другими законами; отсутствие всякой власти, имеющей право объявлять парламентские акты недействительными или не соответствующими конституции.

Как и большинство теоретиков суверенитета, Дайси, пытаясь определить сущность суверенитета, различает суверенитет в политическом смысле и суверенитет в юридическом смысле. Политический суверенитет принадлежит избирателям, а юридический – парламенту. Политический суверенитет характеризует фактическое соотношение социальных сил в стране, однако приоритет и большая значимость отводится Дайси юридическому суверенитету. «Судьи не знают воли народа, кроме той, которая выражается парламентскими актами».[34]

Другой английский юрист С. Лоу также исходит из деления суверенитета на юридический и политический, при этом он повторяет концепцию Дайси[35]: по его мнению, политический суверенитет принадлежит избирателям, а юридический – парламенту. Однако, в отличие от Дайси, Лоу пытается совместить верховенство парламента с верховенством избирательного корпуса. Он считает избирательный корпус действительным «сувереном» в Англии, и конституционные соглашения должны охранять его верховенство.[36] В своей книге «Государственный строй Англии» С. Лоу невольно признает фактическую власть кабинета, являющегося «комитетом партийным и секретным».[37] Заявляя мимоходом, что «парламент с юридической точки зрения есть абсолютный суверен Британской империи», он отмечает фактический переход многих прерогатив парламента к кабинету. В отличие от создателей теории парламентского суверенитета Лоу признает и народный суверенитет. Более того, он полагает, что английская форма государственного устройства в наибольшей степени сочетается с принципами народного суверенитета. «Нигде суверенный народ не может, по-видимому, с такой же легкостью осуществлять свою волю; нигде власть этого суверена не ограничена в столь слабой степени»,[38] – заявлял он.

Возникновение принципа и идеи суверенитета народа обусловило новое содержание парламентаризма, а именно: верховная власть принадлежит не парламенту, а народу, парламентская власть в этом случае – лишь уполномоченная, акцидентная власть, ибо суверенен народ, а парламент только олицетворяет народный суверенитет, не внося при этом изменений в объект прав суверенности.

Т. Гоббс сводил принцип народного суверенитета к принципу суверенной верховной власти в демократии: у него он логически вытекает из естественного закона и в нем получает обоснование через общественный договор. Однако в отличие от Руссо вопрос о носителе суверенитета решается им не на основании естественного права, а на основании позитивного права в зависимости от формы правления: монархической, аристократической или демократической. Похожего взгляда на принцип народного суверенитета придерживались и голландские мыслители той эпохи Б. Спиноза и Г. Гроций (выразивший это в своем учении о «специальном субъекте» суверенитета).

Дж. Локк в своих учениях рассматривает законодательную власть как верховную, но не абсолютизирует ее и далек от идеи о передачи всех своих прав избранному им органу или лицу (в духе Гоббса). Наоборот, он полагает, что подлинный, изначальный суверенитет всегда пребывает в народе. Законодательная власть, по его мнению, «представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей, и все еще остается у народа верховная власть отстранять или изменять состав законодательного органа, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию…».[39] Нарушение со стороны государственной власти принципов общественного договора, представляющего собой двустороннее соглашение между нею и народом, возвращает последнему естественное право действовать неправовыми, с точки зрения позитивного права, но правомерными, с точки зрения права естественного, способами для восстановления свободы и свободного правления. Иными словами, из идеи народного суверенитета Локк делает вывод о праве народа на восстание.

Таким образом, идея народного суверенитета присутствовала в трудах мыслителей, но полное свое развитие эта идея получила в работах Ж.-Ж. Руссо. Он выступает с революционной программой, требующей приспособления строя и форм всех государств принципу народного суверенитета, основанному на непререкаемом естественном праве.

С точки зрения Руссо, единственным носителем суверенной власти является народ. В отличие от Гоббса[40] и других мыслителей он распространяет действие естественного закона и на носителя суверенитета. Общественный договор, по Руссо, имеет лишь одну цель – установление суверенитета народа. Народ является носителем «общей воли» (в отличие от индивида, который может иметь «частную волю»). «Только общая воля может управлять силами Государства в соответствии с целью его установления, каковая есть общее благо».[41] Следовательно, суверенитет, по Руссо, есть осуществление общей воли.