Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

• Название: Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора
• Автор: Сергей Шатов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2007
• ISBN: 5-94201-516-9

Настоящая монография – одно из первых комплексных исследований административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора. В работе представлен системный анализ проблем административного процесса, организации и осуществления государственного пожарного надзора, административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности и процессуальных аспектов ее реализации.

Уделено внимание теоретическим и прикладным аспектам административной юрисдикции, рассмотрены стадии производства по делам об административных правонарушениях. Разработан ряд актуальных предложений по совершенствованию правового регулирования института административной ответственности. Даны рекомендации, направленные на повышение эффективности правоприменительной практики.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов (адъюнктов) и студентов юридических вузов, курсантов (слушателей) учебных заведений МЧС России, сотрудников правоохранительных органов, а также всех интересующихся вопросами административного процесса и административно-деликтного права.

---

Мы считаем данную точку зрения в наибольшей степени соответствующей теории, законодательству и правоприменительной практике. Для сравнения отметим, что «юрисдикционная» концепция (в отличие от «управленческой») не придает системе административно-процессуальных норм значения самостоятельной отрасли права, а рассматривает ее только в качестве института материального административного права.

В. Д. Сорокин подчеркивает, что административный процесс – особый вид государственно-властной деятельности, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений. Процессуальная деятельность соответствующих субъектов (прежде всего, органов и должностных лиц исполнительной власти), а также административно-процессуальные правоотношения являются взаимосвязанными элементами административного процесса. При этом его уникальная юридическая природа сформировалась в результате синтеза двух социально-правовых факторов: 1) широты и многоплановости сферы государственного управления и 2) правотворческой функции исполнительной власти[52].

«Итак, административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс – это деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права»[53].

Как отмечают В. Н. Баландин и А. А. Павлушина, именно В. Д. Сорокин впервые стал определять процесс через деятельность, увидел взаимосвязь этих явлений, а также предложил целую систему юридических свойств, определяющих общеправовую категорию «процесс»[54].

Обращение к юридической литературе показывает, что «управленческую» концепцию поддерживает большинство ученых[55]. «Широкое» понимание административного процесса соответствует современным тенденциям правотворческой деятельности российского парламента и органов исполнительной власти в условиях, когда необходимо принимать такие законы и иные нормативные акты, которые создавали бы правовые гарантии защиты граждан от неправомерных действий и решений со стороны субъектов государственного управления[56].

По мнению А. П. Коренева, «административный процесс – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений»[57]. Автор, с нашей точки зрения, верно определил общее назначение и характерные черты административного процесса, признав его формой реализации, претворения в жизнь норм материального права (как административного, так и других отраслей). Особое свойство, отличающее административный процесс от других видов процесса (например, уголовного, гражданского), ученый видит в том, что административный процесс может быть представлен в качестве системы последовательно совершаемых действий по осуществлению управленческой деятельности. Кроме того, он регулирует более широкий круг общественных отношений, обладает более сложной структурой производств. Таким образом, в полном соответствии с «управленческой» концепцией А. П. Коренев считает административный процесс «специфической юридической формой управленческой деятельности»[58].

Как полагает Д. Н. Бахрах, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера»[59]. Признавая юридическое равноправие административного, гражданского и уголовного процессов, он определяет административный процесс в качестве урегулированной административно-правовыми нормами деятельности субъектов управления (органов исполнительной власти, а в некоторых случаях – судей и прокуроров), направленной на решение определенных управленческих дел и достижение юридических результатов[60].

Д. Н. Бахрах выделяет следующие характерные признаки административного процесса: 1) стадийность процесса, т. е. наличие системы взаимосвязанных, последовательно совершаемых действий, составляемых документов и принимаемых решений; 2) принципы и цели деятельности; 3) круг участников процессуальных отношений, их процессуальный статус; 4) наличие властных актов, принимаемых в ходе разрешения юридических дел, их правовое оформление; 5) сроки совершения процессуальных действий; 6) подведомственность дел, отдельных вопросов, действий, связанных с процессом; 7) виды и источники доказательств; 8) гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов; 9) процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил[61].

Однако мы не можем согласиться с утверждением автора о существовании «трех административных процессов» (административно-правотворческого, административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного)[62]. По нашему мнению, «административный процесс» – единая, целостная юридическая категория. Его структура (что в данном случае созвучно гражданскому и уголовному процессам) включает различные виды производств, а не отдельные, самостоятельные «процессы». В связи с этим представляется верной формулировка М. Я. Масленникова: «…производств может быть множество, административный процесс – только единичен»[63].

Мы считаем перспективным научным направлением «комплексный» («интегративный») подход в исследовании проблематики административного процесса, который, по сути, является определенной разновидностью «управленческой» концепции. Данный подход прослеживается в работах ряда авторов (в их числе, например, Ю. С. Адушкин, Ю. М. Козлов, В. М. Манохин, И. В. Панова и др.), предложивших рассматривать административный процесс как органичный комплекс функциональных элементов (правотворчество органов исполнительной власти, а также позитивное и юрисдикционное правоприменение).

Данный подход успешно развивался Ю. М. Козловым, методологической инновацией которого следует признать эффективное использование «двоякой трактовки» сущности и назначения административного процесса – как в правоприменительном («управленческом», «широком»), таки правоохранительном («юрисдикционном», «узком») смыслах. Государственно-управленческая деятельность, считает ученый, в основном сориентирована на решение задач позитивного характера, юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску. Но в то же время процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению позитивных юридических результатов, предполагаемых диспозицией материальной нормы. На долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Следовательно, в рамках административного процесса могут реализовываться как диспозиции (процедурное производство), так и санкции (юрисдикционное производство) соответствующих норм материального административного права[64].

«Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности. Иначе говоря, основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и в узком (правоохранительном) смыслах составляет административно-процессуальная деятельность:

а) административно-процедурная;

б) административно-юрисдикционная.

В первом случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это – реализация разрешительно-лицензионных, регистрационных и тому подобных функций и полномочий.

Во втором случае в центре внимания – осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании»[65].

Резюмируя изложенное, Ю. М. Козлов определяет административный процесс «в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти»[66].