Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

• Название: Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора
• Автор: Сергей Шатов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2007
• ISBN: 5-94201-516-9

Настоящая монография – одно из первых комплексных исследований административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора. В работе представлен системный анализ проблем административного процесса, организации и осуществления государственного пожарного надзора, административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности и процессуальных аспектов ее реализации.

Уделено внимание теоретическим и прикладным аспектам административной юрисдикции, рассмотрены стадии производства по делам об административных правонарушениях. Разработан ряд актуальных предложений по совершенствованию правового регулирования института административной ответственности. Даны рекомендации, направленные на повышение эффективности правоприменительной практики.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов (адъюнктов) и студентов юридических вузов, курсантов (слушателей) учебных заведений МЧС России, сотрудников правоохранительных органов, а также всех интересующихся вопросами административного процесса и административно-деликтного права.

---

Резюмируя изложенное, Ю. М. Козлов определяет административный процесс «в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти»[66].

В. М. Манохин, Ю. С. Адушкин и 3. А. Багишаев исходят из функционального назначения материальных административно-правовых норм, призванных регулировать отношения как позитивного (организация экономики, социальных систем и т. д.), так и юрисдикционного характера (устанавливающие, в частности, признаки составов административных правонарушений). В связи с этим они предлагают все административно-процессуальные нормы также отнести к двум группам, обеспечивающим порядок реализации указанных материальных норм: 1) в сфере позитивного государственного управления (регулирующие регистрационное, лицензионное производство и др.); 2) в юрисдикционной сфере (регулирующие, например, производство по делам об административных правонарушениях, по рассмотрению административно-правовых жалоб и споров)[67]. Аналогично трактует понятие административного процесса и Д. М. Овсянко, по мнению которого процесс охватывает две обобщающие видовые группы административно-процессуальных производств – юрисдикционные и процедурные[68].

О. К. Застрожная считает, что административным процессом является «урегулированная административно-процессуальными нормами организационно-процедурная деятельность органов государственного управления по принятию нормативных управленческих актов и применению норм материального права»[69].

И. В. Панова пишет, что «административный процесс как вид юридического процесса представляет собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство) (курсив наш. – С. III.) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделительная)»[70].

Предложение включить в административный процесс административное судопроизводство подвергнуто аргументированной критике со стороны Д. Н. Бахраха и В. Д. Сорокина. Ученые, акцентируя внимание на субъектном критерии процессуально-правовой деятельности, считают, что административное судопроизводство «по определению не может быть административным процессом, поскольку осуществляется не органом исполнительной власти, а судом. Это уже процесс судебный, а не административный»[71]. «Не лучше ли административное судопроизводство понимать как правосудие по административным делам, осуществляемое в порядке, установленном нормами административного права, и сосредоточить внимание на актуальных вопросах формирования и деятельности этого вида судебной власти?»[72]

Итак, анализ рассмотренных научных подходов приводит нас к следующему выводу: «управленческая» концепция в наибольшей степени соответствует правовой реальности и доктрине, позволяет в полной мере учитывать особенности разносторонней и динамичной государственно-управленческой деятельности. Очевидна ее практическая значимость, ориентированность на совершенствование государственного управления, укрепление законности и правопорядка[73]. В связи с этим актуально мнение Ю. А. Тихомирова о том, что «демократический потенциал административно-процессуальных норм нужно использовать полнее, особенно выявляя их социальную ориентацию на обеспечение прав всех участников государственного управления, на защиту прав граждан и в публичной сфере, и в частной»[74].

В «управленческой» концепции заложен существенный научно-практический потенциал развития (в общетеоретическом и отраслевом плане). В ходе ее разработки был критически оценен ряд материальных и процессуальных аспектов института административной ответственности, предложены научно обоснованные пути их оптимизации, дан анализ специфики регулирования «традиционных» и новых производств в структуре административного процесса, определены критерии и примерная схема кодификации административно-процессуальных норм[75]. Перечисленные проблемы обладают особой актуальностью и практической значимостью, их решение относится к приоритетным направлениям российской административно-правовой политики.

Кроме того, в рамках данной концепции исследован ряд фундаментальных проблем общетеоретического характера, обусловленных системной природой права. Например, доказано существование единого предмета и, соответственно, единого метода правового регулирования, определены критерии отрасли в системе права, обоснована отраслевая организация административно-процессуальных норм, исследованы сущность и общие признаки юридического процесса[76].

Примечателен и тот факт, что через 40 лет после издания своей работы «Административный процесс в СССР» (1964 г.), в которой на суд научной общественности впервые была представлена «юрисдикционная» концепция, Н. Г. Салищева в 2004 г. существенно корректирует прежние взгляды в пользу «управленческой» концепции. «Административный процесс – это совокупность определенных производств, устанавливаемых законами и подзаконными нормативными правовыми актами и связанных как с позитивной деятельностью органов государственной администрации (курсив наш. – С. III.), так и с применением мер административного принуждения»[77]. Административный процесс, как теперь считает Н. Г. Салищева, включает три составляющие: административные процедуры, административную юрисдикцию, административную юстицию[78].

Вместе с тем путь к достижению объективной истины в понимании административного процесса проходит через глубокое исследование разнообразных научных концепций. Как отмечал А. Е. Лунев, каждый из авторов по-своему трактует вопросы административного процесса, но в конечном счете все они выражают одну общую мысль о том, что административный процесс – важное средство правового регулирования деятельности административного аппарата, гарантирующее законность и охраняющее интересы государства, общества и гражданина[79]. Очевидно, что богатый опыт российской науки административного права представляет собой концептуальную основу совершенствования организации и функционирования исполнительной власти.

§ 2. Принципы административного процесса

Как и другие виды юридического процесса, административный процесс осуществляется на основе ряда основополагающих идей – принципов, установленных правом. В них заложена «генетическая» программа правового регулирования управленческих отношений, складывающихся в ходе реализации исполнительной власти. Система данных принципов отвечает идее «человеческого измерения» государственной политики, в свете которой административные институты рассматриваются в качестве средств обеспечения прав и свобод личности.

По мнению Е. В. Додина, принципом административного процесса может быть признано не любое проявление, не любая часть административно-процессуальной деятельности, а ее качественно обособленная черта, исходная установка[80]. «Принципы административного процесса, – пишет И. В. Панова, – это такая исходная установка, посредством которой определяются особенности, специфика, назначение административно-процессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой характер»[81]. М. Я. Масленников считает, что принципы – это основные, носящие обобщенный характер положения, руководящие идеи, закрепленные в Конституции РФ или вытекающие из законодательства. Если цели процесса выражают его назначение и суть, то принципы – определяют средства достижения этих целей[82].

В отечественной правовой науке нет единого взгляда на систему принципов административного процесса, что обусловлено, по нашему мнению, двумя факторами. С одной стороны, государственно-управленческая деятельность, юридической формой которой выступает административный процесс, наполнена особым содержанием, требующим оперативных исполнительно-распорядительных действий; ей свойствен социально-правовой динамизм, что находит отражение в одних специфических принципах. В то же время административный процесс обладает особым качеством – повышенной способностью к интеграции с иными видами процессуально-правовой деятельности (гражданским, арбитражным и уголовным процессами), которые способствуют усилению в нем роли принципов иного юридического характера. Указанные тенденции приводят даже к определенным противоречиям, «конфронтации» некоторых принципов между собой, в чем проявляется «внутренняя диалектика» правовой природы административного процесса. Например, при рассмотрении индивидуального административного дела (зачастую не менее сложного, чем гражданское или уголовное) в реальное противоречие между собой могут вступить установки принципов оперативности (быстроты, экономичности) процесса и необходимости полного и всестороннего выяснения объективной истины по делу.