Игорь Кравец - Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления

• Название: Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления
• Автор: Игорь Кравец
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-425-6

В книге рассматриваются проблемы становления и развития российского конституционализма как правового, исторического и политического явления. На основе сравнительно-правового и исторического анализа раскрываются функции конституции в контексте российских реалий политико-правового развития, эволюция сущности конституций на различных этапах развития Российского государства, проблемы правового регулирования и реализации принципов российского конституционализма.

Особое внимание уделяется понятию и способам конституционализации правового порядка в России, вопросам прямого действия конституции, формированию конституционно-правовой ответственности, теории и практике конституционных поправок. Судебный срез конституционализма проявляется в анализе правовой природы конституционной герменевтики, официального толкования Российской Конституции, осуществления судебного конституционного контроля и разрешения споров о компетенции.

Для юристов, политологов, студентов, аспирантов и преподавателей вузов, работников органов государственной власти и местного самоуправления, а также для широкой читательской аудитории.

---

Третье. Конституция общенародного государства сохранила традиционно-советский подход к соотношению коллективного и индивидуального. Она носила преимущественно коллективистский характер и ставила интересы государства и общества впереди интересов личности[235]. Конституционные личные и политические права и свободы, широко закрепленные в конституционном тексте, не имели развернутого механизма гарантий как на законодательном уровне, так и на уровне судебной защиты.

После событий ГКЧП в августе 1991 года распад СССР оказался неизбежным, что привело к прекращению действия Конституции СССР 1977 года с изменениями и дополнениями. Возвращение России статуса суверенного государства превратило Конституцию РСФСР 1978 года с изменениями и дополнениями из конституции крупнейшей, но все же одной из союзных республик в Основной закон самостоятельного государства.

В переходный период с 1990 по 1993 год продолжала действовать Конституция РФ (1978 года) с многочисленными поправками в условиях политического противоборства реформаторских сил и сил, стремившихся реанимировать советскую политическую систему. Принятая для монолитного общества в условиях политической гегемонии правящей партии, эта Конституция была явно не приспособлена для умиротворения политических конфликтов правовыми средствами. Многочисленные поправки отражали разновекторные стремления различных политических сил, представленных на Съезде народных депутатов и в Верховном Совете РФ. Конституция не смогла погасить противостояние законодательной и исполнительной властей, не выдержав изменения баланса политических сил и нараставшей социально-политической напряженности.

Конституция обновленной России 1993 года имеет принципиально иную сущность, связанную с новыми социально-политическими реалиями. Сущность Конституции 1993 года первоначально во многом определялась политическими событиями, происшедшими в ходе ее разработки и накануне ее принятия. Однако преобразования 1993–2002 годов в различных областях общественной и государственной жизни, почти десятилетний срок действия конституционных норм свидетельствуют о постепенном изменении и социально-политического содержания Конституции России.

Во-первых, с позиций расклада политических сил, действовавших накануне принятия Конституции РФ 1993 года, она, несомненно, может быть отнесена к числу «победных» конституций.

Попытки прийти к соглашению между Президентом и Верховным Советом оказались безрезультатными. Верховный Совет решил принимать проект Конституции на Съезде народных депутатов и назначил дату его созыва на 17 ноября 1993 года. Президент был сторонником иного пути (через референдум) принятия проекта Конституции с сильной президентской властью. Итоги референдума, проведенного 25 апреля 1993 года, показали, что Президент легитимен и пользуется поддержкой избирателей при проведении реформы. Президентский торг с регионами повлиял на конституционные положения о федеративном устройстве. Организация федеральной власти регионы волновала значительно меньше, чем конституционные основы взаимоотношений центра и субъектов Российской Федерации[236].

Апрельский референдум дал возможность Президенту интерпретировать выраженное ему доверие избирателей как поддержку его позиции в «конституционном вопросе». Как отмечает И.Г. Шаблинский, главный практический результат референдума – появление еще одного проекта Конституции, который стали именовать «президентским»[237]. Для согласования этого проекта с проектом Конституционной комиссии Президент принял решение созвать особый форум – Конституционное совещание.

Процесс подготовки проекта Конституции на Конституционном совещании отразил предшествующий опыт политической борьбы за доминирование между законодательной и исполнительной властью. Исполнительная власть была сторонницей президентской республики, в то время как законодательная власть отстаивала принципы парламентской республики, в основу которой ложилась несколько модифицированная система Советов. В итоге разработанный проект интегрировал положения президентского проекта Конституции, внесенного на обсуждение Конституционного совещания, и проекта Конституционной комиссии, который был одобрен Верховным Советом РФ в мае 1993 года и опубликован.

Во-вторых, в результате того, что политический компромисс оказался нереальным, Конституция РФ 1993 года не стала результатом общественного согласия между различными политическими силами и социальными слоями. Но, вместе с тем, она стала обязательной и для тех, кто выступал за проект Конституционной комиссии или вообще не голосовал на референдуме. Конституция открыла и сохранила возможность участвовать в политической жизни страны и, в частности, на выборах различным политическим силам, в том числе и оппозиционным Президенту. Если сравнивать эту Конституцию с советскими конституциями, начиная с Конституции РСФСР 1918 года, она вовсе не стремилась политически уничтожить оппонентов или ликвидировать их как социальный слой. Используя предоставленную, но ограниченную конституционными рамками возможность активно действовать политическая оппозиция de facto признала действующую Конституцию, расширив ее социальное поле. Степень политического согласия в обществе постепенно возрастает, и движение за конституционную реформу уступает место движению за конституционные поправки. Уход с политического олимпа 31 декабря 1999 года первого российского Президента Б.Н. Ельцина, выборы в марте 2000 года на должность нового Президента В.В. Путина значительно увеличивают шансы достижения политического компромисса в ходе новой конституционной политики.

В-третьих, почти десятилетний срок действия конституционных норм оказывает влияние на изменение социально-политического содержания Конституции России. Появляются новые факторы политической жизни, которые отсутствовали в 1993 году. К ним можно отнести деление территории на федеральные округа, новый состав Совета Федерации по федеральному закону 2000 года, новый орган – Государственный совет, появление новых политических партий («Единство»), занявших в Думе после выборов 1999 года одно из ключевых мест. В целом можно констатировать, что «ельцинская» Конституция показывает способность постепенно превращаться из «победной», с жестко заданными контурами взаимоотношений исполнительной и законодательной властей, в Конституцию с открытыми политическими контурами, способную интегрировать конституционные инновации, новые политические факторы демократизации и федерализации.

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. Указов Президента РФ от 21 июня 2000 года № 1149, от 9 сентября 2000 года № 1624, от 30 января 2001 года № 97)[238] было предусмотрено реформирование системы полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации, цель которого заключалась в создании на территории Федерации федеральных округов – новых необычных для российского федерализма административных единиц. Федеральные округа (всего их образовано 7) вряд ли относятся к типичному виду административно-территориальных единиц. В литературе высказываются разные, порой противоположные мнения. Одни авторы считают, что «федеральный округ фактически является административно-территориальной единицей высшего уровня, органы управления которой формируются центром». Причем в совокупности округа представляют собой новую территориальную организацию власти, характерную для унитарных государств[239]. Другая позиция заключается в том, что федеральные округа нельзя рассматривать как вид административно-территориальных единиц, поскольку составляющие их субъекты Федерации входят в состав России непосредственно. «Это функционально-территориальные единицы, – пишет Л.В. Сонина, – служащие средством определения границ компетенции не всех, а лишь федеральных органов власти»[240]. На наш взгляд, федеральные округа имеют смешанную административно-опекунскую и административно-контрольную природу. Они являются территориальной основой для полномочных представителей Президента РФ и нового уровня федеральных органов исполнительной власти, которые выполняют функции административной опеки и контроля в отношении органов государственной власти субъектов РФ, входящих в определенный федеральный округ.

В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[241] верхняя палата Российского парламента превратилась в постоянно действующий орган, изменился порядок ее формирования и характер представительства интересов субъектов Федерации. В предшествующий период представителями от каждого субъекта РФ в Совете Федерации были руководители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, которые замещали места по должности[242]. Существовавший порядок формирования Совета Федерации в правовых и политических исследованиях находил заслуженную критику. Наибольшие возражения вызывал факт вхождения в Совет Федерации глав исполнительной ветви государственной власти субъектов РФ, не согласующийся с принципом разделения властей. К тому же, принцип вхождения по должности определял работу палаты на непостоянной основе, что приводило к дефициту личного участия членов палаты в подготовке проектов решений[243]. Одним из требований реформирования Совета Федерации было требование, чтобы палата работала на постоянной основе.