Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

• Название: Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации
• Автор: Сергей Соловьев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-227-X

В работе исследуются правовые аспекты муниципально-властных институтов в системе местного самоуправления, подробно анализируется правовое положение субъектов, реализующих муниципальную власть. Рассматриваются отдельные противоречия в теоретических подходах, составляющих концептуально-правовую основу системы муниципальной власти, предлагаются возможные пути их устранения. Анализируются федеральные законодательные акты, законодательство субъектов Российской Федерации и законодательство различных муниципальных образований.

Адресуется научным работникам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов, работникам государственных органов и органов местного самоуправления, а также широкому кругу читателей, интересующихся проблемами развития местного самоуправления.

---

Говоря о сущности института муниципальной собственности, следует отметить, что, как полагает Е. А. Суханов, совокупность юридических норм нормативно упорядочивает пределы наиболее широкого по содержанию вещного права, которое дает возможность своему обладателю-собственнику и только ему определять содержание и направления использования принадлежащего ему имущества, осуществляя над ним полное «хозяйственное господство»[89].

Самостоятельность данного института обусловлена тем, что в соответствии с п. 1 и 2 ст. 209 ГК РФ собственнику муниципального имущества принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, т. е. он вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Проанализировав содержание приведенных теоретических построений, объясняющих природу местного самоуправления, классифицировав муниципально-правовые институты, можно прийти к следующим выводам.

Во-первых, местное самоуправление имманентно сочетает в себе как самоуправленческие, так и публично-властные начала, поэтому для его всестороннего рассмотрения следует найти теоретический компромисс между последователями двух крайних точек зрения на природу местного самоуправления: теорий публично-властного и самоуправленческого характера местного самоуправления. Необходимость же стройной научной теории, изучающей оптимальные формы организации местной жизни, представляет на современном этапе огромную актуальность, так как построение демократического государства базируется на идее народовластия, а в организации местного самоуправления наиболее четко проявляется идея приближения власти к народу. Как точно заметил А. Токвиль, народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть[90].

В связи с этим напрашивается вывод о том, что наиболее перспективным в направлении исследования природы местного самоуправления является подход последователей теории дуализма местного самоуправления, которая сочетает в себе публично-властное и самоуправленческое начала. При этом, анализируя институты муниципального права, с одной стороны, необходимо рассматривать их с позиции продолжения государственного публично-властного механизма на самом нижнем территориальном уровне – уровне муниципального образования. С другой же стороны, муниципальные правовые институты следует исследовать в направлении выявления в их содержании самоуправленческих начал.

Во-вторых, в настоящее время целесообразно разграничивать самоуправленческие и государственные начала в местном самоуправлении, точнее выделять в составе публичных институтов муниципального права публично-властные и самоуправленческие институты, так как «действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны – формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть»[91].

В-третьих, в составе муниципального права целесообразно выделять публично-властные правовые институты местного самоуправления, опосредующие в праве реализацию органами местного самоуправления служебных функций, т. е. функций, проистекающих из организационного включения их в систему осуществления публичной власти на территории Российской Федерации и производных от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов, и публично-властные правовые институты, опосредующие в праве реализацию естественных (свободных) функций местного сообщества, т. е. функций, проистекающих из вопросов непосредственно местного значения, которые прямо не входят в круг государственных интересов.

1.2. Система правового регулирования местного самоуправления: состояние, проблемы и перспективы совершенствования

В современных условиях большое значение приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития. Причем при формировании законодательной базы местного самоуправления значительное влияние имеет то обстоятельство, насколько четко здесь соблюдены основные принципы нормотворчества в сочетании со спецификой муниципального нормотворчества. По мнению Е. М. Ковешникова, «в настоящее время праву как фактору, регулирующему общественные отношения, принадлежит особая творческая роль. Оно в большей степени… должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию возникновения новых общественных отношений… в сфере местного самоуправления как нового общественно-государственного института»[92].

Анализируя правовую базу местного самоуправления, следует особо отметить то, что законодательством Российской Федерации[93] в качестве основополагающего принципа местного самоуправления определена его самостоятельность в пределах своих полномочий. По мнению Е. С. Шугриной, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это, в свою очередь, предполагает организационную обособленность местного самоуправления от государственной власти[94].

Осуществляя местное самоуправление, население имеет право самостоятельно определять стратегию развития муниципального образования, формировать систему муниципальных органов и местный бюджет, распоряжаться муниципальной собственностью, а также решать иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Самостоятельную роль местного самоуправления в системе управления государственными делами подчеркнул в своем Постановлении от 15 мая 1998 г. Конституционный Суд РФ, который официально употребил термин «публичная власть» и подчеркнул, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует о государственной природе муниципальных органов, так как публичная власть может осуществляться в форме публичной деятельности муниципальных органов[95].

Однако самостоятельность населения муниципального образования не должна восприниматься как безграничная, без государственного контроля, регулирования, координирующего воздействия, поскольку муниципальное образование является частью государственного образования Российской Федерации. Поэтому в ст. 12 Конституции РФ речь не идет об абсолютной самостоятельности местного самоуправления. Как отмечают И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов, «отделение местного от государственного невозможно в принципе – круг государственных забот и интересов органично включает в себя любые местные проблемы общественного значения. Кроме того, традиционно местные органы решают многие вопросы государственного значения, реализуют целый ряд государственных полномочий… выделение местных органов из системы органов государственных может лишить эту практику стабильности»[96].

Большинство ученых признают, что в данном случае законодатель имел в виду относительную самостоятельность системы местного самоуправления по отношению к системе органов государственной власти. К тому же в приведенной норме говорится о самостоятельности системы муниципальной власти только лишь в пределах своих полномочий, объем которых прямо производен от волеизъявления законодательных и исполнительных органов системы государственной власти[97].

Если рассматривать местное самоуправление с практической точки зрения, то следует признать, что даже в пределах своих полномочий оно далеко от полной самостоятельности. На практике самостоятельность местного самоуправления как разновидности публичной власти в Российской Федерации ограничена ввиду существования механизмов зависимости от государства, таких, как: финансовая[98], системная[99] и нормотворческая. Все отмеченные виды зависимости наиболее отчетливо проявляются в отношении функционирования публично-правовых институтов местного самоуправления. Однако это не позволяет говорить о полной подчиненности системы местного самоуправления государственно-властному механизму, как и не позволяет утверждать, что местное самоуправление обладает абсолютной самостоятельностью в пределах делегированных полномочий.