Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

• Название: Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации
• Автор: Сергей Соловьев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-227-X

В работе исследуются правовые аспекты муниципально-властных институтов в системе местного самоуправления, подробно анализируется правовое положение субъектов, реализующих муниципальную власть. Рассматриваются отдельные противоречия в теоретических подходах, составляющих концептуально-правовую основу системы муниципальной власти, предлагаются возможные пути их устранения. Анализируются федеральные законодательные акты, законодательство субъектов Российской Федерации и законодательство различных муниципальных образований.

Адресуется научным работникам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов, работникам государственных органов и органов местного самоуправления, а также широкому кругу читателей, интересующихся проблемами развития местного самоуправления.

---

Рассмотрев вышеуказанные публично-правовые институты местного самоуправления, опосредующие в праве реализацию органами местного самоуправления служебных функций, т. е. функций, проистекающих из организационного включения их в систему осуществления публичной власти на территории Российской Федерации и производных от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов, следует отметить, что в системе муниципальных публично-властных правовых институтов можно выделить публично-правовые институты, опосредующие в праве реализацию естественных (свободных) функций местного сообщества, т. е. функций, проистекающих из вопросов непосредственно местного значения, которые прямо не входят в круг государственных интересов.

К таким институтам можно отнести институт Главы муниципального образования, представляющий совокупность юридических норм, регулирующих правовое положение высшего должностного лица муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Если кратко определить содержание данного института, то следует исходить из того, что именно Глава муниципального образования избирается местным населением или его представителями, принимает от своего имени нормы муниципального права, содержащиеся в постановлениях Главы муниципального образования, персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельности и результаты деятельности подчиненных ему муниципально-властных структур, единолично формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненных ему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах, образующих его рабочий аппарат, специалистов и обслуживающий персонал.

Следовательно, правовой институт Главы муниципального образования должен быть ориентирован главным образом на закрепление правового положения субъекта, решающего, в первую очередь, местные вопросы и отвечающего за их реализацию. Однако в настоящее время достаточно трудно четко определить место данного института в системе муниципальных публично-правовых институтов.

Такое положение обусловлено тем, что в настоящее время четко не определена компетенция глав муниципальных образований в вопросах, связанных с организацией образования, здравоохранения, охраны общественного порядка, не решена проблема формирования доходной части местных бюджетов. При таком положении вещей органы государственной власти в определенной мере самоустраняются от ответственности за то, что происходит в конкретном муниципальном образовании. Тем самым органы государственной власти всю тяжесть ответственности за состояние дел на местах перекладывают именно на глав муниципальных образований, которые являются по своей сути должностными лицами и несут всю тяжесть ответственности за состояние дел на местах.

В связи с этим, нормативно закрепляя правовой статус глав муниципальных образований, нужно четко представлять себе всю трудность их положения, так как в настоящее время именно Глава муниципального образования вопреки своему муниципально-правовому статусу вынужден принимать на себя всю тяжесть ответственности за состояние местных дел и, естественно, является субъектом, которому в первую очередь направляются претензии за нереализацию или ненадлежащее решение каких-либо вопросов местного и государственного значения.

В качестве второго института, опосредующего в праве реализацию местных вопросов, следует выделить институт муниципальной службы, учреждаемый и функционирующий в сфере публичной власти и носящий публично-правовой характер. По нашему мнению, институт муниципальной службы в значительной мере связан с институтом государственной службы, так как муниципальные служащие являются субъектами, жестко интегрированными в процесс осуществления управленческой деятельности на территории муниципального образования. При этом они обязаны не только руководствоваться местными нормативными актами, но и исполнять федеральные законы, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации[83], а следовательно, и иные правоприменительные акты, издаваемые на государственном уровне[84].

Естественно, реализуя свои функции, муниципальные служащие обеспечивают решение не только местных задач, но и задач государственного уровня, так как местное самоуправление как форма публичной власти не только не исключает, но, наоборот, предполагает наличие и функционирование в системе муниципальной власти чиновников, являющихся непосредственными исполнителями публично-властных решений различного уровня.

Некоторую взаимосвязь данного института муниципального права с институтом государственной службы обусловливает тот факт, что время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Это положение, закрепленное в ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает принципиальные подходы законодателя к месту муниципального служащего в системе публичной власти.

Еще одним специфическим институтом муниципального права, направленным на решение местных вопросов, является институт местного представительного органа, представляющий собой относительно самостоятельную совокупность юридических норм, регламентирующих правовое положение выборного органа местного самоуправления, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени нормы, действующие на территории муниципального образования.

Этот институт регламентирует статус и деятельность местного выборного муниципально-властного учреждения, которое представляет интересы местного населения, состоит из депутатов, наделено определенной компетенцией и реализует представительскую, нормотворческую и контрольную функции в системе местного самоуправления.

Специфика данного института состоит в том, что указанный субъект муниципального права не просто осуществляет управленческие функции, а реализует муниципальную власть, т. е. наделен в соответствии со ст. 3 Конституции РФ[85] муниципально-властными полномочиями. Именно наличие муниципально-властных полномочий является специфическим признаком правового положения местного представительного органа и позволяет говорить об институте местного представительного органа как об относительно самостоятельной совокупности юридических норм, упорядочивающих правовой статус субъекта правоотношений, выступающего от имени жителей муниципального образования, решающего вопросы местного значения, осуществляя муниципально-властную деятельность в пределах своей компетенции.

По нашему мнению, в качестве самостоятельного муниципально-правового института, регламентирующего решение местных вопросов, можно рассматривать также институт муниципальной собственности, представляющий собой относительно самостоятельную совокупность юридических норм, направленную на регулирование правового режима имущества, принадлежащего на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Объект регулирования данного института в соответствии с российским законодательством[86] является одной из составных частей, включаемых в экономическую основу местного самоуправления[87].

Однако, рассматривая правовое регулирование субъектного состава муниципальной собственности, необходимо отметить и то, что в законодательстве Российской Федерации закреплено положение, согласно которому муниципальной собственностью управляют органы местного самоуправления. Права же собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования также осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, – население непосредственно[88].

Говоря о сущности института муниципальной собственности, следует отметить, что, как полагает Е. А. Суханов, совокупность юридических норм нормативно упорядочивает пределы наиболее широкого по содержанию вещного права, которое дает возможность своему обладателю-собственнику и только ему определять содержание и направления использования принадлежащего ему имущества, осуществляя над ним полное «хозяйственное господство»[89].