Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

• Название: Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации
• Автор: Сергей Соловьев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-227-X

В работе исследуются правовые аспекты муниципально-властных институтов в системе местного самоуправления, подробно анализируется правовое положение субъектов, реализующих муниципальную власть. Рассматриваются отдельные противоречия в теоретических подходах, составляющих концептуально-правовую основу системы муниципальной власти, предлагаются возможные пути их устранения. Анализируются федеральные законодательные акты, законодательство субъектов Российской Федерации и законодательство различных муниципальных образований.

Адресуется научным работникам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов, работникам государственных органов и органов местного самоуправления, а также широкому кругу читателей, интересующихся проблемами развития местного самоуправления.

---

Применительно же к теме данного исследования наибольший интерес представляет нормотворческая форма зависимости системы местного самоуправления от системы органов государственной власти, связанная с тем, что государственные органы в соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ наделены правом принимать нормативные акты по вопросам, связанным с установлением общих принципов местного самоуправления[100].

Реализация нормотворческой деятельности в отношении системы местного самоуправления различными субъектами нормотворчества представляет собой механизм управления системой организации местного самоуправления в муниципальных образованиях. Принимая нормативные акты, касающиеся организации местного самоуправления, субъекты нормотворчества к настоящему времени создали систему источников муниципального права, его нормативную основу.

Напомним, что под источником любой отрасли права традиционно понимается форма закрепления (внешнего выражения) правовых норм[101]. Основными видами таких источников в современных правовых системах являются нормативно-правовые акты и правовые обычаи, судебные прецеденты, а также международные и внутригосударственные договоры (договоры нормативного содержания).

В настоящее время в качестве источников муниципального права Российской Федерации выступают:

1) Конституция РФ;

2) федеральные конституционные законы и федеральные законы;

3) указы Президента РФ;

4) постановления Правительства РФ;

5) подзаконные нормативные акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти, имеющие нормативный характер;

6) международные договоры и соглашения РФ;

7) договоры о разграничении предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

8) конституции, уставы субъектов РФ;

9) нормативные акты исполнительных органов субъектов РФ;

10) нормативные акты представительных органов субъектов РФ;

11) уставы муниципальных образований;

12) нормативные акты представительных органов местного самоуправления;

13) нормативные акты исполнительных органов местного самоуправления.

По мнению Н. В. Постового, источники муниципального права следует разделить на три уровня:

– уровень нормативных правовых актов РФ;

– уровень нормативных правовых актов субъектов РФ;

– уровень нормативных правовых актов муниципальных образований[102].

Если же учитывать, что в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, и применяются правила международного договора, то анализ системы правового регулирования местного самоуправления следует начать с актов международного права, закладывающих основополагающие принципы местного самоуправления в Российской Федерации.

Конечно, может возникнуть вопрос, можно ли говорить о суверенитете Российской Федерации, если часть ее правовой системы составляют нормы международного права. Однако не нужно забывать, что в данном случае речь идет только об общепризнанных принципах и нормах международного права, что предполагает обязательное наличие процедуры ратификации соответствующих правовых актов. Как отмечают Ю. Д. Казанчев и А. Н. Писарев, «очевидны проблемы, связанные с реализацией таких норм, поскольку российское государство как участник системы международных отношений должно соблюдать нормы международного права, с другой стороны, с точки зрения государственного суверенитета и независимости российского государства, оно самостоятельно, исходя из собственных национальных интересов, должно принимать нормативно-правовые акты, в том числе и по вопросам местного самоуправления[103].

В качестве наиболее важного международно-правового акта, содержащего общепризнанные принципы и нормы международного права в области местного самоуправления, следует отметить Европейскую хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 17 октября 1985 г.[104], подписание которой являлось условием для вступления Российской Федерации в Совет Европы[105]. Именно данным нормативным актом в местном самоуправлении отмечается публично-властное начало, которое проявляется в его определении через «право и эффективную способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения»[106].

Принципы местного самоуправления, закрепленные в Европейской хартии, получают развитие в Конституции РФ, являющейся «императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливый порядок государства»[107], в которой наряду с самостоятельностью местного самоуправления закрепляется и организационное обособление системы местного самоуправления от системы органов государственной власти[108].

Вместе с тем именно в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ очерчиваются границы нормативной зависимости местного самоуправления от системы органов государственной власти посредством отнесения полномочий по установлению общих принципов организации системы органов местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Несмотря на относительную ясность указанной нормы в юридической науке имеются различные подходы к смысловому толкованию ее содержания[109]. Так, Е. С. Шугрина указывает[110], что эту норму можно понимать следующим образом.

1. В совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления).

2. В совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление системы органов местного самоуправления, т. е. общих подходов к формированию системы органов местного самоуправления (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления).

3. В совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов местного самоуправления как основополагающих идей, определяющих правовое построение местного самоуправления (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления).

По нашему мнению, указанную конституционную норму следует понимать так, что в совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов местного самоуправления как основополагающих идей, определяющих правовое построение местного самоуправления. Этот подход подтвердил и законодатель, приняв в развитие данной конституционной нормы Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями на 17 марта 1997 г.), который является «рамочным» и посвящен правовому закреплению именно принципов организации местного самоуправления.

Говоря о системе источников местного самоуправления, включающей акты органов и должностных лиц местного самоуправления, следует акцентировать внимание на том, что именно в Конституции РФ содержится обоснование властно-правовой природы актов муниципальных органов и должностных лиц.

Конституционно-правовое обоснование властно-правовой природы актов муниципальных органов и должностных лиц представляется чрезвычайно важным, так как традиционно нормой права в классической теории права понимается установленное либо санкционированное государством формально-определенное, общеобязательное правило поведения общего характера[111].

Если же подходить к понятию «юридическая норма» с формально-юридической позиции, то органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, исключенные из системы органов государственной власти, не могут быть признаны субъектами, компетентными устанавливать юридические нормы. Подобный подход нам представляется достаточно спорным в силу следующих оснований.

С учетом ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ принципиальным моментом при определении субъекта нормотворчества является не принадлежность органа к системе органов государственной власти, а наличие у него власти (властных полномочий). Следовательно, муниципальные органы и должностные лица, конституционно наделенные властными полномочиями, должны признаваться в качестве полноправных субъектов нормотворческой деятельности.

К такому же мнению приходит и Е. М. Ковешников, отмечающий, что местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произвола с ее стороны. Передачу нормативных полномочий органам местного самоуправления следует расценивать как признание того факта, что передача им соответствующих полномочий есть проявление желания законодателя избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных местных сообществ. Органы местного самоуправления, принимая нормативные акты, выполняют роль посредника между личностью и государством.